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Processo:

RELATÓRIO:
Trata-se de recursos de apelação interpostos pelo Ministério Público do Estado do Paraná (mov. 288.2) e por Conrado de Melo Eireli-EPP (mov. 284.1) em face da sentença (mov. 277.1) proferida na Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, cumulada com Declaração de Nulidade de Negócio Jurídico e Pedido de Liminar, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Paraná em desfavor de Moacir Silva, Armando Cordts Filho, Conrado de Melo EIRELI – EPP (antiga Destak Saneamento Básico LTDA), Conrado de Melo e Município de Umuarama, por meio da qual o Magistrado julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, nos seguintes termos:
3. DISPOSITIVO Pelo exposto, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos deduzidos na inicial para o fim de: declarar a ilegalidade do Decreto Municipal n° 189/2015;condenar a ré CONRADO DE MELO EIRELI - EPP a ressarcir ao erário o valor do terreno por ela irregularmente recebido de forma definitiva e alienado a terceiro, cujo valor será apurado em liquidação de sentença por arbitramento, relegando para essa fase a definição dos índices e termos iniciais de correção monetária e juros de moral;rejeitar o pedido de condenação dos réus pelo cometimento de atos de improbidade administrativa, revogando a liminar de indisponibilidade de bens do seq. 12.1. Por força do princípio da causalidade, condeno a ré CONRADO DE MELO EIRELI - EPP ao pagamento integral das custas processuais. Sem honorários, na forma do art. 18 da Lei n° 7.347/1985.
Conrado de Melo Eireli-EPP sustenta, em síntese, que (i) a sentença incorreu em erro ao declarar a nulidade do Decreto Municipal nº 189/2015 e a condenação ao ressarcimento do valor do imóvel, uma vez que os encargos previstos na Lei Municipal nº 2.632/2004 teriam sido efetivamente cumpridos; (ii) houve a construção, dentro do prazo legal, de barracão em alvenaria com área superior a 200 m², sendo indevida a exigência de documentação ou regularização não prevista na legislação de regência; (iii) a atividade produtiva destinada à fabricação de artefatos de cimento foi efetivamente instalada e mantida no imóvel doado, ainda que de forma manual e sem determinadas formalidades administrativas; (iv) o encargo relativo à geração de empregos foi cumprido, com a manutenção de número de trabalhadores superior ao mínimo exigido pela legislação municipal, não podendo a ausência de registro formal de parte dos vínculos descaracterizar a finalidade da doação; (v) a manutenção da sede administrativa da empresa em endereço diverso do imóvel doado não configura descumprimento dos encargos, por inexistir obrigação legal nesse sentido; (vi) a finalidade pública da doação foi integralmente alcançada, mediante a instalação de unidade produtiva, geração de empregos e contribuição para a economia local, circunstância posteriormente reconhecida pelo próprio Município ao editar o Decreto nº 189/2015; (vii) a Administração Pública reconheceu o adimplemento das obrigações ao liberar a cláusula de reversão, razão pela qual não seria legítima a posterior invalidação do ato com imposição de ressarcimento integral do imóvel; (viii) a improcedência dos pedidos de improbidade administrativa e a inexistência de dolo, fraude, conluio ou má-fé impedem a imposição da penalidade aplicada; (ix) eventual irregularidade formal deveria ser solucionada de forma proporcional e razoável, observando-se o art. 21, parágrafo único, da LINDB, sem a imposição de ônus excessivos à empresa. Ao final, pugna pelo provimento do recurso, para reformar a sentença, afastar a condenação ao ressarcimento do valor do imóvel, reconhecer o cumprimento dos encargos previstos na Lei Municipal nº 2.632/2004 e manter a validade do Decreto Municipal nº 189/2015. Subsidiariamente, requer a aplicação do art. 21, parágrafo único, da LINDB, com a adoção de medidas alternativas destinadas à regularização das obrigações assumidas, sem imposição de ônus excessivos. Requer, ainda, o afastamento da condenação ao pagamento dos ônus sucumbenciais. (mov. 284.1).
O Ministério Público do Estado do Paraná sustenta, em suas razões recursais, em síntese, que: (i) a sentença incorreu em equívoco ao afirmar que a petição inicial não descreveu o elemento volitivo dos requeridos, uma vez que a exordial atribuiu a conduta dos réus em favorecer indevidamente a empresa donatária e seu titular, e a Conrado de Melo a intenção de obter enriquecimento ilícito em detrimento do patrimônio público; (ii) restou demonstrado que a liberação da cláusula de reversão da doação ocorreu sem procedimento administrativo, sem comprovação do cumprimento dos encargos legais e sem pareceres técnicos aptos a justificar a medida, em afronta à Lei Municipal nº 2.632/2004; (iii) a sentença baseou-se indevidamente em prova emprestada produzida em processos relativos a imóveis localizados nos Parques Industriais 3 e 3A, situação diversa daquela discutida nos autos, cujo imóvel está situado no Parque 1º de Maio, inexistindo relação entre os fatos; (iv) ainda que considerada a prova emprestada, a alegada existência de acordo verbal para liberação generalizada de encargos não afasta a caracterização da improbidade administrativa, por se tratar de ajuste sem amparo legal e contrário às normas que disciplinavam as doações públicas; (v) não houve tratamento isonômico entre todos os beneficiários de doações realizadas pelo Município, pois a suposta liberação abrangia apenas parte dos donatários, enquanto havia mais de uma centena de imóveis doados com encargos semelhantes; (vi) não se aplica ao caso o art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, por inexistirem obstáculos ou dificuldades concretas que impedissem a adoção do procedimento legal para verificar o cumprimento dos encargos e promover a reversão do bem ao patrimônio público; (vii) as provas produzidas nos autos demonstram que Moacir Silva liberou a cláusula de reversão sem exigência de documentos, fiscalização ou comprovação do cumprimento das obrigações impostas à donatária, favorecendo indevidamente a empresa Conrado de Melo EIRELI-EPP; (viii) após a liberação da cláusula de reversão, Conrado de Melo, na condição de representante da empresa donatária, alienou o imóvel a terceiro, obtendo vantagem patrimonial decorrente da incorporação definitiva de bem público ao patrimônio privado; e (ix) estão presentes os elementos necessários à condenação de Moacir Silva, Conrado de Melo EIRELI-EPP e Conrado de Melo pela prática de ato de improbidade administrativa causador de dano ao erário. Ao final, pugna pelo provimento do recurso, para reformar parcialmente a sentença e julgar procedente o pedido de condenação de Moacir Silva, Conrado de Melo Eireli-EPP e Conrado de Melo pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, com aplicação das sanções legais cabíveis, inclusive o integral ressarcimento do dano ao erário correspondente ao valor do imóvel objeto da lide (mov.288.1).
Foram apresentadas contrarrazões pela empresa Conrado de Melo Eireli-EPP (mov. 298.1), por Armando Cordts Filho (mov. 300.1) e por Moacir Silva (mov. 301.1), requerendo o desprovimento do recurso ministerial. O Ministério Público apresentou contrarrazões ao recurso da empresa donatária (mov. 309.1), defendendo a manutenção da ilegalidade do decreto e da obrigação de ressarcimento.
Após, vieram os autos para julgamento.
É o relatório.

VOTO E SEUS FUNDAMENTOS:
1. Admissibilidade:
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço dos recursos.
2. Mérito:
A controvérsia recursal possui dois núcleos distintos. No recurso da empresa donatária, discute-se o cumprimento dos encargos previstos na Lei Municipal nº 2.632/2004, a legalidade do Decreto nº 189/2015 e a consequência patrimonial decorrente da alienação do imóvel.
No recurso ministerial, examina-se se a grave ilegalidade reconhecida e o dano ao patrimônio municipal
permitem a imposição das sanções próprias da Lei de Improbidade Administrativa a Moacir Silva, Conrado de Melo e à pessoa jurídica beneficiária.
Contudo, os recursos não merecem provimento.
2.1. Recurso de Conrado de Melo Eireli-EPP:
A Lei Municipal nº 2.632/2004 autorizou a doação do imóvel denominado Lote n° 01, da Quadra n° 01, Área Industrial 01, Parque 1° de Maio, da cidade de Umuarama, Estado do Paraná, com área de 1.114,30 m2 mediante o cumprimento cumulativo de encargos vinculados à finalidade de desenvolvimento econômico e geração de empregos (mov. 1.3).

Não se tratava de mera liberalidade desvinculada de contraprestação, mas de doação modal de bem público, cuja consolidação definitiva no patrimônio privado dependia da demonstração do atendimento integral das condições impostas pela própria lei.
Entre os encargos, estava a obrigação de gerar e manter, no mínimo, seis empregos diretos pelo prazo de três anos ininterruptos, contados do início das atividades no local. A prova documental (mov. 1.17) fornecida pelo Ministério Público demonstra que essa condição jamais foi cumprida.
Aliás, extrai-se da exordial acusatória que no período de maio a setembro de 2004, a empresa teve 4 (quatro) empregados registrados; em setembro de 2004 teve apenas 1 (um) empregado; de novembro de 2004 a dezembro de 2009 não teve nenhum empregado registrado; de janeiro a dezembro de 2010 teve 3 (três) empregados registrados; e no período de janeiro de 2011 a julho de 2015 (quando da liberação da cláusula de reversão) teve 4 (quatro) empregados registrados.
Conforme apurado, o maior número simultâneo foi de quatro empregados, havendo, inclusive, intervalo prolongado sem qualquer empregado registrado.
A empresa apelante procura superar esse quadro mediante o depoimento de Osmano de Souza, segundo o qual aproximadamente oito pessoas teriam trabalhado no barracão, além de equipes externas vinculadas às obras de saneamento.
Contudo, a prova é genérica, pois não demonstra que ao menos seis pessoas tenham permanecido vinculadas à empresa por três anos ininterruptos, como expressamente exigido pela lei.
Mesmo que se admita, para fins argumentativos, que a expressão “empregos diretos” possa abranger situações de trabalho não formalizadas, ainda assim caberia à donatária comprovar, de modo objetivo, a quantidade e a continuidade temporal dos postos de trabalho. A mera referência aproximativa, produzida muitos anos depois e desacompanhada de documentos fiscais, previdenciários, contábeis ou de qualquer outro elemento de corroboração, não satisfaz esse ônus.
Além disso, o conjunto probatório também revela que o imóvel não constou como sede ou unidade consumidora da empresa no período relevante, que a edificação não possuía alvará ou habite-se e que a produção de tubos de concreto, finalidade expressamente indicada na lei, não foi demonstrada.
De todo modo, por se tratar de condições cumulativas, o descumprimento do encargo relativo à geração e manutenção dos empregos já é suficiente para afastar a pretensão recursal. A existência física do barracão não convalida os demais inadimplementos.
A propósito, o Decreto nº 189/2015 não poderia dispensar obrigação instituída pela Lei Municipal nº 2.632/2004. A presunção de legitimidade do ato administrativo é relativa e cede diante da prova de que a condição legal não foi cumprida. O Chefe do Executivo poderia reconhecer o atendimento dos encargos efetivamente demonstrados, mas não os afastar ou substituí-los por decisão infralegal.
Assim, correta a sentença ao declarar a ilegalidade do Decreto Municipal nº 189/2015.
Reconhecido o descumprimento dos encargos, o imóvel deveria retornar ao patrimônio municipal. Ocorre que, após a liberação da cláusula de reversão, a empresa alienou o bem a terceiro em relação ao qual não foi demonstrada má-fé. A recomposição específica tornou-se, portanto, inviável, impondo-se a restituição pelo equivalente patrimonial.
A obrigação estabelecida na sentença não possui natureza de sanção por improbidade administrativa. Trata-se de consequência civil da incorporação definitiva de bem público ao patrimônio particular sem o cumprimento da causa jurídica que justificava a liberalidade. A empresa recebeu o imóvel sob condição resolutiva, não satisfez integralmente os encargos e, após a indevida liberação, obteve o produto econômico da alienação.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça distingue a atipicidade sancionatória da pretensão autônoma de ressarcimento. A Corte Superior reconheceu que a anulação da condenação por improbidade, em razão da ausência dos requisitos do tipo sancionador, não impede o prosseguimento da demanda para a análise da recomposição civil do dano:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESPONSABILIZAÇÃO POR DOLO GENÉRICO. REVOGAÇÃO. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO IMEDIATA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. ABSOLVIÇÃO DOS ACUSADOS. MEDIDA DE RIGOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PROSSEGUIMENTO DA DEMANDA. POSSIBILIDADE. 1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ. 2. A jurisprudência deste STJ sedimentou que, tal como ocorrido com a modalidade culposa e com os in cisos I e II do art. 11 da LIA, a conduta ímproba fundamentada no dolo genérico também foi revogada pela Lei n. 14.230/2021. Destarte, no caso concreto, à míngua de dolo específico dos agentes, impõe-se a absolvição das imputações de improbidade administrativa. 3. A despeito da atipicidade superveniente da conduta, por falta de dolo específico, no caso vertente, persiste a condenação com base na efetiva lesão ao erário, de modo que é imperioso prosseguimento da demanda visando, tão somente, o ressarcimento dos danos experimentados pelo ente público. Nessa linha de percepção, vide: RE 1481355 ED-AgR, Relator(a): FLÁVIO DINO, Primeira Turma, julgado em 24-2-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 6-3-2025 PUBLIC 7-3-2025. 4. Agravo interno provido em parte, para seja mantido o prosseguimento da demanda, apenas, quanto ao ressarcimento dos danos ao erário. (AgInt no AREsp n. 1.994.350/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 22/9/2025, DJEN de 26/9/2025.)(destacou-se).
Também não prospera o pedido subsidiário fundado no art. 21, parágrafo único, da LINDB, pois a norma determina que, ao invalidar ato administrativo, o julgador indique as consequências jurídicas e administrativas e, quando possível, estabeleça condições proporcionais de regularização. Não autoriza, porém, a substituição judicial de encargos fixados em lei, nem permite que obrigações temporais vencidas há muitos anos sejam consideradas cumpridas por fatos posteriores.
A geração atual de empregos, ainda que eventualmente demonstrada, não realizaria retroativamente a finalidade pública que deveria ter sido observada durante os três anos subsequentes ao início das atividades.
Ademais, a empresa já não é proprietária do imóvel e não pode mais executar no bem a finalidade industrial que justificou a doação. Nesse contexto, o ressarcimento do valor do terreno, apurado em liquidação, constitui a medida capaz de recompor o patrimônio municipal sem atingir o terceiro adquirente de boa-fé.
2.2 Recurso do Ministério Público do Estado do Paraná:
Assiste razão ao Ministério Público em um ponto específico de sua argumentação:
a petição inicial não se limitou a narrar a ilegalidade objetiva do Decreto nº 189/2015. O órgão autor atribuiu expressamente a Moacir Silva o dolo de favorecimento da empresa donatária e afirmou que Conrado de Melo e a pessoa jurídica atuaram com o propósito de obter benefício patrimonial mediante a consolidação e a posterior alienação do imóvel.
Portanto, não se pode manter a premissa da sentença de que teria faltado descrição do elemento volitivo, pois a causa de pedir contempla imputação subjetiva suficiente para permitir o exame de mérito.
Isso, contudo, não conduz automaticamente à condenação. A narração do dolo satisfaz requisito da demanda;
a imposição das sanções exige que esse dolo seja comprovado pelo conjunto probatório.
O Ministério Público também aponta, com pertinência, que parte da prova emprestada considerada na sentença se refere a imóveis situados nos Parques Industriais 3 e 3-A e a um suposto ajuste relacionado à pavimentação desses loteamentos, enquanto o imóvel destes autos está localizado no Parque 1º de Maio.
A prova emprestada foi regularmente admitida, mas seu valor deve ser aferido conforme a proximidade entre os fatos. Ela pode contribuir para demonstrar o contexto administrativo mais amplo de regularização de doações antigas, porém não comprova, por si só, que a empresa de Conrado de Melo participou dos mesmos ajustes ou enfrentou idênticas dificuldades estruturais.
Todavia, mesmo que se desconsidere integralmente a prova emprestada, a conclusão sancionatória pretendida não decorre de forma necessária das provas produzidas diretamente nestes autos. A fragilidade da explicação contextual apresentada pela defesa não substitui a prova positiva do dolo exigida pela Lei nº 8.429/1992.
A propósito, em caso análogo, este Tribunal de Justiça adotou a mesma distinção:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NULIDADE DE NEGÓCIO JURÍDICO. DOAÇÃO DE LOTE SITUADO EM PARQUE INDUSTRIAL. RECURSO DA DONATÁRIA. ESCRITURA DE DOAÇÃO LEVADA A REGISTRO SEM CLÁUSULA DE REVERSÃO. LIBERAÇÃO DA CLÁUSULA POR MEIO DE DECRETO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AUSÊNCIA DE PLENO ATENDIMENTO DOS ENCARGOS. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DA ESCRITURA PÚBLICA E DETERMINAÇÃO DE CANCELAMENTO DE SEU REGISTRO NA MATRÍCULA DO IMÓVEL. RECURSO NÃO PROVIDO.RECURSO DO AUTOR. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR LESÃO AO ERÁRIO. TESE DE QUE AS CONDUTAS TERIAM ENQUADRAMENTO NO ART. 10, “CAPUT”, I E III, DA LIA. DOLO ESPECÍFICO NÃO EVIDENCIADO. RECURSO NÃO PROVIDO.I. Caso em exameTrata-se de recursos de apelação interpostos contra a sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos deduzidos em “ação civil pública por ato de improbidade administrativa cumulada com declaração de nulidade de negócio jurídico”, ajuizada pelo Ministério Público Estadual em virtude de averbação de escritura de doação sem cláusula de reversão.II. Questão em discussão(i) Debate-se a possibilidade de reconhecimento da nulidade da escritura pública e a determinação de cancelamento de seu registro.(ii) Discute-se a configuração de atos de improbidade administrativa.III. Razões de decidir(i) O Decreto emanado do Chefe do Poder Executivo Municipal pelo qual foi liberada a cláusula de reversão não observou o devido processo legal e não foi precedido da adequada verificação do pleno atendimento encargos da donatária, resultando na declaração de nulidade da escritura pública de doação sem cláusula de reversão e na determinação de cancelamento de seu registro na matrícula do imóvel.(ii) Inviável o acolhimento da pretensão recursal da donatária de preservação do negócio jurídico, tendo em vista a ausência de comprovação do adimplemento integral das condições legais da doação.(iii) Quanto à improbidade administrativa, apesar da ilegalidade das condutas, não houve comprovação de dolo específico, elemento indispensável à configuração do ato de improbidade após as alterações da Lei n.º 14.230/2021.(iv) O conjunto probatório indica que a liberação da cláusula de reversão teve por escopo incentivar a manutenção das empresas no Parque Industrial, a fim de assegurar o desenvolvimento industrial e econômico da região.IV. Dispositivo e tese de julgamentoRecursos de apelação do Ministério Público e da donatária não providos. Tese de julgamento: “A ausência de observância do procedimento legal para liberação de cláusula de reversão em doação de imóvel público e o descumprimento dos encargos impostos ensejam a nulidade do negócio jurídico, mas as condutas ilegais per si não configuram atos de improbidade, sendo imprescindível para tanto a demonstração de dolo específico.”Atos normativos: Lei nº 8.429/92, arts. 3º, 10, caput, I e III,; Leis Municipais nº 3.568/2010 e 3.916/2012. Decerto Municipal nº 286/2015.Jurisprudência relevante: STJ, AIA n. 30/AM, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe 28/09/2011; TJPR - 5ª Câmara Cível - 0002082-17.2021.8.16.0173 - Umuarama - Rel. Des. Subst. Anderson Ricardo Fogaça - J. 31/03/2025. (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0001261-13.2021.8.16.0173 - Umuarama -
Rel.: DESEMBARGADOR CLAYTON DE ALBUQUERQUE MARANHAO -
J. 08.07.2025) (destacou-se)
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADO PREJUÍZO AO ERÁRIO CARACTERIZADO PELA LIBERAÇÃO DE ENCARGOS DE DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO A PARTICULAR EM LOTEAMENTO INDUSTRIAL SITUADO EM UMUARAMA/PR. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA RECURSAL. PRELIMINAR ACOLHIDA DE FALTA DE INTERESSE RECURSAL QUANTO A UM DOS APELADOS QUE, NA SENTENÇA, RESTOU ABSOLVIDO. SENTENÇA MODIFICADA QUANTO À PRETENSÃO MINISTERIAL DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DO DECRETO Nº 143/2015 E DE PREJUDICIAL DE PRESCRIÇÃO. IMPRESCRITIBILIDADE DE REVERSÃO AUTOMÁTICA DE BEM PÚBLICO DOADO A PARTICULAR COM BASE EM PREVISÃO LEGAL. NO MÉRITO, AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO (ARTS. 1º, §2º, 10, §1º, DA LEI Nº 8.429/1992, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230/2021). MERA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA CARACTERIZADA PELA LIBERAÇÃO DE ENCARGOS SUSCETÍVEL DE ANULAÇÃO PELOS INTERESSADOS. RECURSO CONHECIDO EM PARTE, E NESTA EXTENSÃO, PROVIDO PARCIALMENTE. (...) 3. Razões de decidir3.1 Preliminarmente, deve ser reconhecida a falta de interesse recursal para apelar da sentença em face do então Secretário de Administração de Umuarama/PR à época do suposto evento ímprobo, porquanto, nas razões recursais, o Parquet requer a absolvição do referido Apelado, mas a sentença julgou improcedente o pedido ministerial para condená-lo. Logo, não houve sucumbência, motivo pelo qual não deve ser conhecido o recurso no mencionado tópico.3.2 Em prejudicial, a sentença merece ser reformada, pois é possível se buscar a nulidade do Decreto nº 143/2015, tendo em vista que o ato normativo em questão previu a reversão automática em caso de não cumprimento dos requisitos legais, situação que se aplica também nos casos de atos nulos. De acordo com os precedentes desta e. Corte de Justiça, é imprescritível a reversão de bem imóvel público doado a particular em tais hipóteses. 3.3 Preenchidos os demais pressupostos de admissibilidade, a Apelação Cível deve ser conhecida em parte, apenas para excluir do âmbito de cognição recursal a parte atinente ao Apelado ex-Secretário de Administração de Umuarama/PR.3.4 No mérito, a sentença deve ser mantida. Com efeito, os atos descritos não passam de meras irregularidades na doação, pois não foi comprovado nenhuma vontade livre e consciente de praticar prejuízo ao erário. Pelo contrário, é possível até perceber que a empresa apelada se esforçou em cumprir os encargos ao ocupar uma extensa área no lote, conforme mostram as fotos juntadas à sua defesa prévia (mov. 30.1-origem). Nesse sentido, tendo em vista a ausência de prova do elemento subjetivo doloso específico, não há que se admitir a tipificação desses atos como ímprobos.3.5 Ademais, deduz-se que nem o Prefeito e nem o então Secretário faziam a verificação concreta dos atos praticados a título de encargos pelas empresas, que estava sob fiscalização da Secretaria de Indústria e Comércio.3.6 Ainda, é importante pontuar que possivelmente ocorreu, segundo indicaram as provas das testemunhas e dos informados, um acordo entre a Prefeitura e os proprietários de imóveis dos loteamentos industriais, que aparentemente não estava com infraestrutura à época dos fatos, razão pela qual na aludida reunião restou acordado que os donatários dos imóveis deveriam arcar com os custos das obras, recebendo como contrapartida a liberação dos encargos.3.7 Veja-se que, embora o Apelante e a d. Procuradoria de Justiça invistam na tese de que ocorreu equívoco na sentença quanto à “reunião onde o então prefeito [...] teria acordado com diversos empresários donatários de imóveis a liberação das suas respectivas cláusulas de reversão em troca do adiantamento de valores para pavimentação asfáltica nos Parques Industriais III e III-A, enquanto a doação aqui tratada é de um imóvel no Parque Industrial I” (mov. 12.1 - TJ), não há dúvida de que os eventos guardam conexão fática e demonstram a falta de estrutura dos loteamentos e a necessidade de regularização dos respectivos lotes, fato admitido pelo próprio Prefeito em seu depoimento nos autos originários. Logo, não faz sentido a tese de que o d. Juízo a quo incorreu em erro na valoração da prova. 3.8 Dessa forma, tendo em vista a ausência de prova do elemento subjetivo doloso específico, não houve prática de improbidade administrativa, o que não impede a anulação da irregularidade administrativa considerando o contexto de ilegalidade na constatação dos requisitos legais para a liberação dos encargos da doação em tela. (...) (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0002082-17.2021.8.16.0173 - Umuarama -
Rel.: SUBSTITUTO ANDERSON RICARDO FOGACA -
J. 31.03.2025)
É certo que o presente caso apresenta peculiaridade adicional:
a alienação do imóvel apenas vinte e cinco dias após a edição do decreto.
Esse dado agrava o juízo de reprovabilidade da conduta da donatária e reforça o dever de ressarcimento, mas não dispensa a prova de que o agente público conhecia previamente a intenção de venda ou atuou em ajuste com os particulares.
Assim, os precedentes não são invocados por identidade absoluta, mas por reconhecerem, no mesmo contexto municipal e normativo, que a nulidade do ato e a recomposição patrimonial não autorizam, por si sós, a imposição das sanções de improbidade.
É incontroverso que o Decreto nº 189/2015 foi editado sem que tenha sido localizado procedimento administrativo específico. Conrado de Melo declarou que não lhe foram solicitados documentos, que não houve vistoria para verificar o cumprimento dos encargos e que as tratativas ocorreram verbalmente (mov. 228.5).
Também não foram encontradas as manifestações favoráveis da Secretaria de Indústria e Comércio e da Procuradoria-Geral do Município mencionadas no ato.
Essas circunstâncias evidenciam grave deficiência administrativa, incompatível com o dever de proteção do patrimônio público, justificam o reconhecimento da ilegalidade do decreto e demonstram que a liberação do encargo ocorreu sem suporte documental idôneo.
Nessa linha, impõe-se destacar a orientação consolidada nesta Corte no sentido de que a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode repousar em presunções ou ilações derivadas de irregularidades formais, exigindo-se prova segura do comportamento doloso e do efetivo prejuízo ao erário.
Após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, tornou-se ainda mais rigorosa a exigência de demonstração do dolo específico para a caracterização do ato ímprobo, não sendo suficiente a mera negligência, desorganização administrativa ou descumprimento formal de dever funcional.
No caso concreto, não há elementos aptos a evidenciar que os apelados tenham atuado com vontade livre e consciente de lesar o patrimônio público ou de auferir vantagem indevida.
Nos termos do art. 11 § 1º da LIA, deve ser comprovado o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. Entre as acusações formuladas pelo Ministério Público, percebe-se que o dolo foi presumido da conduta dos agentes, e não cabalmente comprovado, o que impede a condenação, nos termos do Art. 17-C da LIA, que veda expressamente a presunção dos elementos a que se referem os arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.
Pertinente colacionar aos autos a seguinte lição doutrinária extraída da excelente e didática obra Reforma da Lei de improbidade administrativa comentada e comparada: Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021, de Marçal Justen Filho, sobre os elementos do ato de improbidade:
“10.4 Ainda a distinção entre ilegalidade e improbidadeA regra do inc. VIII do art. 10 deve necessariamente ser interpretada como manifestação de improbidade. Cabe insistir que a Lei de Improbidade não se destina a punir qualquer ilicitude. Se essa fosse a sua intenção, outra teria sido a redação dos seus diversos dispositivos. Bastaria uma regra geral, estabelecendo que toda e qualquer ilicitude configuraria improbidade.Mas isso equivaleria a desnaturar o conceito de improbidade – que tem assento constitucional. Portanto, toda e qualquer conduta elencada em qualquer dos incisos do art. 10 apenas se submete à disciplina do diploma quando presentes os elementos da improbidade, que compreendem o dolo e o dano patrimonial ao erário.”[1] (Destacou-se).
Quanto ao elemento subjetivo, por sua vez:
“5. O elemento subjetivo: o doloA Lei 14.230/2021 estabeleceu que o elemento subjetivo do tipo do art. 10 é o dolo, não se configurando ato de improbidade em hipótese de lesão ao erário por conduta culposa do agente público.
5.1 Ainda a atuação consciente e intencionalAs condutas especificadas nos diversos incisos do art. 10 pressupõem a existência da consciência e da intencionalidade quanto à lesividade da prática adotada”.[2] (Destacou-se)
Assim, os fatos devem ser interpretados como mera irregularidade administrativa, pois não ficou comprovado o dolo específico nos termos da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, que possui a seguinte determinação no art. 17-C, inciso III:
Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil): (...).III - considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados e das circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente;
Nessa perspectiva, a irregularidade apontada não ultrapassa o âmbito administrativo, carecendo de densidade suficiente para autorizar a imposição das severas consequências jurídicas previstas na Lei de Improbidade Administrativa.
Assim, ausentes os elementos essenciais à configuração do ato ímprobo, notadamente o dolo específico, impõe-se a manutenção da sentença nesse ponto.
A propósito, é o entendimento jurisprudencial, conforme o posicionamento adotado em casos similares:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO DE DANO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO E DE IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. CARTA-CONVITE Nº 31/98 - COMURB. LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO IMEDIATA. OBSERVÂNCIA DO TEMA Nº 1199/STF. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DO EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO CABAL. IMPOSSIBILIDADE DE DANO PRESUMIDO. ARTIGO 10, INCISO VIII, DA LIA. ARTIGO 11, CAPUT, DA LEI Nº 8.429/92, COM REDAÇÃO DA LEI Nº 14.230/2021. TAXATIVIDADE. AUSÊNCIA DE CORRESPONDÊNCIA ENTRE OS FATOS TRATADOS NOS AUTOS E QUALQUER DAS MODALIDADES DE CONDUTA PREVISTAS NA NOVA REDAÇÃO DO DISPOSITIVO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0009330-27.2001.8.16.0014 - Londrina - Rel.: Des. LUIZ MATEUS DE LIMA - J. 23.05.2023) Destacou-se.
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C DEVOLUÇÃO DE VALORES PERCEBIDOS – FRAUDE À LICITAÇÃO – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA – AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO, ANTE A EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS – DOLO NÃO COMPROVADO, E, POR CONSEGUINTE, NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO – SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.203/2021 – NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DA EFETIVA PERDA E DANO PATRIMONIAL DO ENTE PÚBLICO, NOS TERMOS DO ART. 10, VIII, DA NOVA LIA – IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO COM BASE EM DANO IN RE IPSA – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. Diante da ausência de dolo específico, supressão da modalidade culposa e ausência de dano, o recurso não merece provimento. (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0000240-44.2002.8.16.0148 - Rolândia - Rel.: DES. REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES - J. 06.12.2022) Destacou-se.
1) DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE DANO. AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS SEM LICITAÇÃO. ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO. AUSÊNCIA DE DOLO (MÁ-FÉ) DO REQUERIDO E DE DANO AO ERÁRIO. INCIDÊNCIA DA TESE FIXADA NO TEMA Nº 897. (...) c) No caso, o Município de Campina da Lagoa pretende a condenação do Requerido, ex-Prefeito do Município, ao ressarcimento do Erário, pela aquisição de bens e/ou serviços, sem processo de licitação ou sua dispensa. d) É certo que a petição inicial só pede ressarcimento ao Erário. Mas é certo também que para a procedência do pedido, a improbidade administrativa deve ser declarada, apontando-se, efetivamente, o ato ímprobo cometido, com a tipificação nos termos dos artigos 9º, 10 ou 11, da Lei Federal nº 8.429/1992, para, a partir disso, condenar o Requerido à devolução de valores. e) O ressarcimento é decorrência de conduta ímproba, devidamente provada. Daí que não se mostra plausível que a busca de reparação de danos, supostamente causados ao Município, possa se dar por meio de descrição genérica das circunstâncias fáticas e jurídicas. É preciso descrição do fato gerador do dano: a improbidade. f) No caso, a sentença julgou procedente o pedido inicial, a fim de reconhecer a obrigação de reparação dos danos apontados na inicial, condenando o Requerido ao ressarcimento do dano ao erário, sem descrevê-lo ou quantificá-lo. Ou seja, o Juízo de origem julgou procedente o pedido, sem descrever os fatos e as provas que levaram à conclusão da ocorrência do ato alegado ímprobo. g) Não fosse isso, embora a sentença tenha tipificada a conduta imputada ao Requerido no artigo 10, inciso, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa (frustrar a licitude do processo licitatório), pela aquisição de bens sem licitação, nada disse sobre o dolo. h) Não é possível concluir, de forma automática, a existência do elemento subjetivo do tipo, qual seja, o dolo; não sendo comprovado o dolo do agente, não é possível ser aplicada a penalidade de ressarcimento. i) Na Ação de Ressarcimento de Ato de Improbidade Administrativa por dispensa indevida de licitação o dano será sempre material, porque palpável e aferível. Dele, não se pode, entrementes, dizer que seja abstrato, porquanto produziu impacto real nas contas públicas. Muito menos se pode dele dizer presumido, porque a presunção exige, também, a exibição de um valor concreto. j) Nesse contexto, é caso de ser afastada a condenação imposta, julgando-se improcedente o pedido de ressarcimento, porque sobre ter estado ausente descrição da conduta alegada ímproba, não há a comprovação do dano efetivo ao erário, nem do dolo do agente, necessária para a procedência do pedido de ressarcimento, conforme restou assentado no julgamento do Recurso Extraordinário nº 852.475/SP, em repercussão geral, pelo Supremo Tribunal Federal. 2) APELO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0001601-97.2010.8.16.0057 - Campina da Lagoa - Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA - J. 15.08.2022) (destacou-se).
A manutenção da improcedência do pedido sancionatório não convalida o Decreto nº 189/2015 nem reconhece a regularidade da conduta dos envolvidos. A ilegalidade do ato e o dever de recomposição do patrimônio público permanecem reconhecidos.
O que não se admite é extrair automaticamente da irregularidade administrativa, do dano e do benefício econômico a existência do dolo necessário à imposição das sanções de improbidade.
A manutenção do dever de restituição, sem a aplicação das sanções pessoais e restritivas de direitos, preserva a recomposição do patrimônio público e, simultaneamente, observa a necessidade de individualização das condutas e de comprovação segura do elemento subjetivo.
Logo, o recurso do Ministério Público não comporta provimento.
3. Conclusão:
Por tais fundamentos, voto no sentido de conhecer e negar provimento aos recursos de apelação interpostos, mantendo-se integralmente a sentença que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na presente ação civil pública por ato de improbidade administrativa.