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Processo:

1. RELATÓRIOTrata-se de mandado de segurança impetrado por Posto Juranda Comércio de Combustíveis Ltda. em face de ato do Plenário do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, consubstanciado no Acórdão n. 2830/25, que negou provimento ao Recurso de Revisão interposto pelo representante da impetrante, mantendo a decisão proferida no Acórdão n. 3154/14.
Sintetiza-se a narrativa apresentada na peça inicial: a) a controvérsia ter-se-ia iniciado na Representação n. 654965/13, instaurada para apurar supostas irregularidades no Pregão Presencial n. 04/2013 (Processo Administrativo n. 023/2013/PMJDA), promovido pelo Município de Juranda, voltado à contratação de empresa para fornecimento de combustíveis (óleo diesel, gasolina e álcool) à frota municipal; b) por meio do Acórdão n. 3154/14, o TCE/PR julgou procedente a Representação, sob o fundamento de que a empresa vencedora teria firmado aditivo contratual em prazo exíguo após a licitação, promovendo reajuste de preços reputado excessivo, desproporcional e superior aos valores praticados segundo referências da ANP, circunstância que teria configurado irregularidade e baseado imputação de dano; c) em consequência do julgamento administrativo, o ex-Prefeito Bento Batista da Silva, a impetrante e o seu sócio administrador Rogério dos Reis Silva teriam sido condenados solidariamente à recomposição do erário, além de sofrerem aplicação de multas e declaração de inidoneidade; d) o Município de Juranda e a empresa interpuseram Recurso de Revista, o qual foi negado pelo Acórdão n. 2153/15, e, posteriormente, o ex-Prefeito Bento Batista da Silva interpôs Recurso de Revisão, também desprovido pelo Acórdão n. 2518/23; e) a questão central do writ teria surgido quando o sócio Rogério dos Reis Silva protocolou Pedido de Rescisão autuado sob o n. 721174/24, ocasião em que juntou aos autos administrativos sentença judicial transitada em julgado em 08/03/2024, proferida na Ação Civil n. 000109756.2018.8.16.0172, ajuizada contra o ex-Prefeito, a empresa e o sócio; f) essa decisão judicial teria julgado improcedentes os pedidos, afastando expressamente o dolo, a prática de ato ímprobo e, sobretudo, a ocorrência de dano ao erário relativamente aos mesmos fatos; g) apesar de pareceres favoráveis da Coordenadoria de Gestão Municipal e do Ministério Público de Contas, o Tribunal proferiu o Acórdão n. 510/25, prevalecendo o voto do Conselheiro Ivan Lelis Bonilha, que reconheceu apenas a procedência parcial do Pedido de Rescisão, afastando a declaração de inidoneidade, mas mantendo a condenação solidária à recomposição ao erário; h) diante disso, a impetrante, por seu sócio, teria interposto Recurso de Revisão contra o Acórdão n. 510/25, novamente recebendo parecer favorável do Ministério Público de Contas, que enfatizou a necessidade de observar a decisão judicial quanto à ausência de dolo e de prejuízo aos cofres públicos; i) ainda assim, pelo Acórdão n. 2830/25, publicado em 24 de outubro de 2025, prevaleceu o voto do Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães, negando provimento ao Recurso de Revisão e mantendo o Acórdão n. 510/25.
No mais, foi trazida a seguinte argumentação: a) o ato reputado coator afronta a coisa julgada material constituída na Ação Civil Pública n. 0001097-56.2018.8.16.0172, que, ao apreciar os mesmos fatos averiguados pelo TCE/PR, concluiu pela inexistência de dano ao erário, de modo que a Corte de Contas estaria vinculada a essa conclusão; b) a identidade entre os fatos examinados na esfera judicial e o fundamento da condenação ao ressarcimento no TCE/PR foi reconhecida pelo Ministério Público de Contas, pela Coordenadoria de Gestão Municipal e pelo voto vencido do Conselheiro Fábio de Souza Camargo; c) as penalidades impostas são essencialmente sancionatórias e, com o advento da Lei Federal n. 14.230/2021, passou-se a exigir dolo específico e perda patrimonial efetiva para a configuração de ato de improbidade que cause prejuízo ao erário (art. 10 da LIA), requisitos afastados na sentença de improcedência da ação de improbidade; d) o Tribunal de Contas não poderia, sem o mesmo grau de apuração empreendido pelo Poder Judiciário, manter sanções que violam o devido processo legal, a segurança jurídica e a presunção de inocência administrativa.
Requereu a concessão de liminar para suspender os efeitos do Acórdão n. 2830/25 e, ao final, a concessão da segurança para cassá-lo na parte em que manteve a condenação ao ressarcimento e à multa. Atribuiu à causa o valor de R$ 66.499,75.Distribuído o feito, determinou-se a intimação da impetrante para esclarecer a discrepância entre o valor atribuído à causa e o que serviu de base para a emissão da guia de custas, bem como para justificar a tempestividade do writ, considerando que o Pedido de Rescisão no âmbito do TCE/PR não é dotado de efeito suspensivo (mov. 9.1).
A impetrante comprovou o recolhimento correto das custas e sustentou a tempestividade da impetração, ao argumento de que o Pedido de Rescisão constitui ação autônoma de impugnação, cujo julgamento consubstancia novo ato administrativo, com nova carga decisória (mov. 13.1).
A medida liminar foi indeferida (mov. 16.1), oportunidade em que se determinou a notificação da autoridade coatora para prestar informações e a ciência ao Estado do Paraná.
Foram opostos Embargos de Declaração em face da decisão (autos n. 0025713-48.2026.8.16.0000), dos quais a embargante desistiu, restando prejudicados.
A autoridade impetrada prestou informações (mov. 25.3), pugnando pela denegação da ordem, sob os fundamentos: a) da inexistência de violação à coisa julgada, pois prevalece o princípio da independência das instâncias, de modo que decisões judiciais somente vinculam o Tribunal de Contas nas hipóteses restritas de absolvição penal por inexistência do fato ou negativa de autoria, o que não se verifica no caso, em que a improcedência da ação de improbidade decorreu da ausência de dolo e de prova de dano ao erário; assim, a conclusão judicial não impede a atuação da Corte de Contas, que pode manter sanções em sede de controle externo, sendo o controle jurisdicional limitado à legalidade, sem reexame do mérito administrativo; e b) da inaplicabilidade das alterações da Lei n. 14.230/2021 ao caso, ao fundamento de que o regime sancionatório do Tribunal de Contas possui base constitucional e legal própria, distinta da Lei de Improbidade Administrativa, não cabendo transpor seus critérios – especialmente quanto à exigência de dolo – para o âmbito do controle externo, no qual se realiza julgamento técnico das contas visando ao ressarcimento ao erário; ademais, as sanções aplicadas encontram suporte autônomo na Lei Orgânica da Corte e foram impostas em processo regular, inexistindo ilegalidade apta a justificar a intervenção judicial.
O Estado do Paraná requereu ingresso no feito na qualidade de assistente (mov. 26.1).
A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer (mov. 29.1), opinou pela denegação da segurança, ante a não demonstração de ilegalidade ou abuso de poder violadores de direito líquido e certo do impetrante. As razões trazidas foram estas: a) embora haja identidade fática entre o que foi apreciado na ação de improbidade e no Tribunal de Contas, os pressupostos para reconhecimento de irregularidade administrativa e para configuração de improbidade são distintos, não havendo vinculação entre as conclusões; b) o Tribunal de Contas possui competência constitucional para sancionar ilegalidades e impor ressarcimento ao erário quando constatada despesa ilegal ou irregularidade, independentemente da configuração de improbidade; c) a condenação administrativa baseou-se na ilegalidade do aditivo contratual, por reajuste indevido sem ocorrência de álea extraordinária, bem como em impacto à competitividade da licitação; d) a sentença judicial afastou apenas a improbidade administrativa, por ausência de dolo e de prova de prejuízo ao erário, sem reconhecer a legalidade do aditivo contratual; e) a ilegalidade administrativa constitui fundamento autônomo suficiente para sustentar a condenação pelo Tribunal de Contas, mesmo afastada a improbidade; f) a independência das instâncias administrativa e judicial impede que a improcedência da ação de improbidade invalide a decisão da Corte de Contas, salvo hipóteses excepcionais como inexistência do fato ou negativa de autoria; g) a jurisprudência do STJ confirma a inexistência de bis in idem e a autonomia das esferas sancionatórias, admitindo concomitância de responsabilizações.
É o relatório.

2. VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃOA controvérsia cinge-se a aferir se o Acórdão n. 2830/25 do Tribunal Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná – que negou provimento ao Recurso de Revisão interposto pela impetrante, mantendo a condenação ao ressarcimento ao erário e à multa imposta pelo Acórdão n. 3154/14 – padece de ilegalidade ou abuso de poder aptos a configurar ofensa a direito líquido e certo.A impetrante articula, em síntese, duas grandes teses: a) que a improcedência da ação de improbidade administrativa n. 0001097-56.2018.8.16.0172, que versou sobre os mesmos fatos, vincularia a Corte de Contas; e b) que a retroatividade da Lei n. 14.230/2021 (nova Lei de Improbidade Administrativa) deveria afastar a condenação.Nenhuma delas procede.
2.1. Da independência das instâncias e da competência constitucional do Tribunal de ContasConforme posto em evidência pela Procuradoria-Geral de Justiça – e antecipado na decisão que indeferiu a medida liminar (mov. 16.1) –, a Constituição Federal confere ao Tribunal de Contas competência própria para, no exercício do controle externo da Administração Pública, aplicar sanções aos responsáveis por ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, inclusive multa proporcional ao dano causado ao erário (CF, art. 71, inciso VIII, combinado com o art. 75). Essa competência é reproduzida pela Constituição do Estado do Paraná (art. 75, inciso VIII) e regulamentada pela Lei Complementar Estadual n. 113/2005, cujo art. 89 cataloga as condutas ensejadoras de multa e reparação do dano.Trata-se de esfera de responsabilização autônoma, que não se confunde com a responsabilização civil por ato de improbidade administrativa nem com a responsabilização penal. O princípio da independência das instâncias – administrativa, civil e criminal – é firme na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, somente se admitindo a vinculação excepcional das duas primeiras à última quando reconhecida, na esfera penal, a negativa de autoria ou a inexistência do fato.
No caso concreto, a ação de improbidade administrativa n. 0001097-56.2018.8.16.0172 foi julgada improcedente por ausência de comprovação de dolo e de prejuízo ao erário – requisitos típicos e específicos da configuração de ato de improbidade, à luz da Lei n. 8.429/1992. A sentença, porém, não reconheceu a inexistência do fato nem negou a autoria da conduta. Também não dedicou qualquer análise à legalidade do aditivo contratual à luz do art. 65, inciso II, alínea "d", da Lei Federal n. 8.666/1993. Em outras palavras, a sentença não afirmou a licitude da conduta nem a observância das normas que regem as licitações e os contratos administrativos.É justamente esse o ponto central, bem delineado pelo parecer ministerial: os pressupostos para que a Corte de Contas considere irregular um ato ou contrato administrativo são distintos daqueles exigidos para a configuração de ato de improbidade administrativa. A improbidade não se confunde com a ilegalidade. O controle externo exercido pelo Tribunal de Contas destina-se a aferir a legalidade e a regularidade da despesa pública, podendo aplicar sanções pela simples detecção de ilegalidade, independentemente de dolo ou má-fé do agente.
O Acórdão n. 3154/14 – mantido pelo ato ora impugnado –assentou-se em duplo fundamento: a) a ilegalidade do aditivo contratual, porquanto a variação de preços de mercado de combustíveis se alojava na chamada álea ordinária, não se enquadrando na autorização do art. 65, inciso II, alínea "d", da Lei n. 8.666/1993; e b) a prática de ato de improbidade tipificado pelo art. 10 da Lei n. 8.429/1992. Aplicou multa e obrigação de reparar o dano com fundamento no art. 89, § 1º, incisos I e II, da Lei Complementar Estadual n. 113/2005.
Ainda que se considere superado o segundo fundamento (improbidade administrativa), em razão da improcedência da ação civil, remanesce intacto o primeiro fundamento – a ilegalidade da despesa –, que é autônomo e suficiente para sustentar a condenação na esfera do controle externo. Como bem observou o parecer ministerial, a impetrante e os demais interessados nos processos que tramitaram na Corte de Contas jamais demonstraram a legalidade do aditivo contratual.A jurisprudência, como dito acima, corrobora esse entendimento.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 1428742/SP (Tema n. 1.260 da Repercussão Geral, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 09-02-2026), reafirmou: “A jurisprudência desta CORTE fixou-se no sentido de que, nos termos do §4º, do art. 37, da Constituição Federal, a independência de instâncias exige tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa. Essa independência somente é abrandada quando, na esfera penal, for possível reconhecer a inexistência do fato ou a negativa de sua autoria”.
O Superior Tribunal de Justiça, a seu turno, firmou que a coexistência de condenações de ressarcimento ao erário por decisão de Tribunal de Contas e por órgão judicial em ação de improbidade administrativa não configura bis in idem, considerada a independência das instâncias:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESSARCIMENTO DO DANO. TRIBUNAL DE CONTAS. CONDENAÇÃO PELO MESMO FATO. BIS IN IDEM. NÃO OCORRÊNCIA.1. A coexistência de condenações de ressarcimento ao erário, por decisões de Tribunal de Contas e de órgão judicial em ação de improbidade administrativa, não configura bis in idem, considerada a independência dessa instâncias. Precedentes.2. Veda-se, por outro lado, a duplicidade de punição, questão verificável na oportunidade do cumprimento de sentença.3. Recurso especial do Ministério Público Federal a que se dá provimento. [...] (REsp n. 1.552.568/BA, rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 21/3/2019).
A mesma lógica se aplica, feitas as adaptações necessárias, à situação ora enfocada.
Vale ainda reproduzir novamente o julgado já mencionado por ocasião da decisão que indeferiu o pedido liminar:
EMENTA: Mandado de Segurança. I. Independência das esferas administrativa, cível e criminal. Conforme entendimento consagrado do Direito Brasileiro, referendado pelo Supremo Tribunal Federal, “As instâncias civil, penal e administrativa são independentes, sem que haja interferência recíproca entre seus respectivos julgados, ressalvadas as hipóteses de absolvição por inexistência de fato ou de negativa de autoria”. Precedentes: MS 34.420-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 19/05/2017; RMS 26951-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, Dje de 18/11/2015; e ARE 841.612-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 28/11/2014. O artigo 125 da Lei n. 8.112/90 estabelece: ‘As sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-se, sendo independentes entre si’. O enunciado 18 da Súmula do Excelso Pretório orienta: “Pela falta residual, não compreendida na absolvição pelo juízo criminal, é admissível a punição administrativa do servidor público”. Assim, somente a absolvição no juízo criminal vincula as demais esferas quando estiver reconhecida a inexistência do fato ou de autoria, o que não é o caso. II. Ex-prefeito. Procedimento administrativo SEI 20100005001146/201400005005355 (Convênio n. 470/2010). Arquivamento. Ação de improbidade administrativa julgada improcedente na esfera cível. Interdependência entre as instâncias cível, criminal e administrativa. Ausência de direito líquido e certo violado (artigo 5º, LXIX, CF). No caso concreto, nenhum óbice se apresenta ao reconhecimento da independência das instâncias cível, criminal e administrativa, pois não há nos autos notícia de sentença criminal que tenha decidido pela inexistência do fato ou pela negativa de autoria, hipótese que, eventualmente, poderia trazer consequências ao resultado do processo administrativo. O julgamento de improcedência da ação de improbidade administrativa não leva ao arquivamento automático de procedimento de apuração da conduta na seara administrativa. Ausentes os requisitos expressos no artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, posto que não demonstrada a ofensa a direito líquido e certo titularizado pelo impetrante por ato abusivo ou ilegal da autoridade inquinada de coatora, impõe-se a denegação da ordem mandamental. Segurança denegada.(TJGO, PROCESSO CÍVEL E DO TRABALHO -> Processo de Conhecimento -> Procedimento de Conhecimento -> Procedimentos Especiais -> Procedimentos Regidos por Outros Códigos, Leis Esparsas e Regimentos -> Mandado de Segurança Cível 5715720-83.2022.8.09.0000, Rel. Des(a). ANA CRISTINA RIBEIRO PETERNELLA FRANÇA, 7ª Câmara Cível, julgado em 23/08/2023, DJe
de 23/08/2023)
Assim, a absolvição judicial por ausência de dolo não pode afetar a decisão controladora que declarou a ilegalidade do aditivo contratual e aplicou as penalidades previstas pela Lei Orgânica do Tribunal de Contas.
2.2. Da inaplicabilidade da retroatividade da lei mais benéfica ao regime sancionatório do controle externoA segunda tese da impetrante – de que a Lei n. 14.230/2021, ao exigir dolo específico e perda patrimonial efetiva para a configuração de ato de improbidade, deveria retroagir em seu benefício – também não socorre a pretensão mandamental.
A uma, porque, como já demonstrado, a condenação da Corte de Contas se sustenta por fundamento autônomo – a ilegalidade da despesa –, que independe do enquadramento da conduta como ato de improbidade administrativa. As disposições da Lei de Improbidade Administrativa são inaplicáveis ao regime sancionatório próprio do controle externo, que encontra fundamento constitucional e legal próprio (CF, art. 71, VIII; LCE n. 113/2005, art. 89).
A duas, porque, ainda que se admitisse a aplicação subsidiária da Lei de Improbidade, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema n. 1.199 da Repercussão Geral, firmou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI do art. 5º da Constituição da República, de modo que, no âmbito do Direito Administrativo Sancionador, a penalidade deve reger-se pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa expressa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas. Inexiste, na espécie, tal previsão.
O Superior Tribunal de Justiça, interpretando o alcance do Tema n. 1.199, reafirmou que a norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador. Veja-se a ementa do julgado:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. LEI POSTERIOR MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE. PREVISÃO EXPRESSA. NECESSIDADE.1. A jurisprudência da Primeira Turma vem entendendo pela de possibilidade de retroação de lei mais benéfica nos casos que envolve penalidades administrativas, por compreender que o art. 5º, LV da Constituição da República traria princípio geral de Direito Sancionatório.2. Acontece que no julgamento do Tema 1.199, o STF apontou a necessidade de interpretação conjunta dos incisos XL e XXXVI, do art. 5º da Constituição da República, devendo existir disposição expressa na legislação para se afastar o princípio do tempus regit actum, porque a norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica está diretamente vinculada ao princípio do favor libertatis, peculiaridade inexistente no Direito Administrativo Sancionador, a exigir nova reflexão deste Tribunal sobre a matéria.3. Não se mostra coerente (com o entendimento do STF) que se aplique o postulado da retroatividade de lei mais benéfica aos casos em que se discute a mera redução do valor de multa administrativa (portanto, muito mais brandos) e, por outro lado, deixe-se de aplicar o referido princípio às demandas de improbidade administrativa, cuja sanção é seguramente muito mais grave, com consequência que chegam a se equiparar às do Direito Penal.4. Considerando os critérios delineados pelo STF, a rigor, a penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas.5. No caso, é incontroverso que: a) após a prática da infração, houve a modificação do ato normativo que fixava a penalidade administrativa, pois, embora tenha sido preservada a sanção em si, o valor da multa foi reduzido; b) a aplicação retroativa da nova norma mais benéfica não se operou em razão da aplicação da própria norma, mas sim em decorrência de determinação judicial (acórdão recorrido), pelo que esta última decisão deve ser reformada.6. Recurso especial provido.(REsp n. 2.103.140/ES, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 4/6/2024, DJe de 18/6/2024.)
Desse modo, não há como acolher a pretensão de aplicação retroativa da Lei n. 14.230/2021 para afastar a condenação imposta pela Corte de Contas.
2.3. ConclusãoPor todo o exposto, voto pela denegação da segurança.
Custas pela impetrante. Sem condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei n. 12.016/2009).