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Processo:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 0001741-50.2022.8.16.0045 da 1ª Vara da Fazenda Pública de Arapongas, em que é Apelante Ministério Público do Estado do Paraná e Apelados Edson Hugo Manueira e outros.
I. RELATÓRIO.Trata-se de Apelação Cível interposta por M. contra a r. sentença de mov. 337.1, proferida nos autos da ação de improbidade administrativa, nº 0001741-50.2022.8.16.0045, que tramitou perante o Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Arapongas, por meio da qual o magistrado julgou improcedentes os pedidos iniciais.Insurge-se o Ministério Público (mov. 348.1) sustentando, em síntese: i) embora observadas as formalidades externas do procedimento licitatório, a fase interna do certame estaria maculada por fraude e conluio entre as empresas participantes, integrantes de um mesmo grupo econômico; ii) as pessoas jurídicas envolvidas teriam sido criadas e utilizadas exclusivamente para fraudar licitações, sem estrutura operacional, sede ou funcionários; iii) haveria intenção deliberada de frustrar a competitividade do certame, com manipulação de orçamentos para elevação artificial do preço médio; iv) o objeto do Pregão nº 014/2013, consistente na prestação de serviços de encaminhamento de documentos e transporte de servidores, seria ilícito, por se tratar de atividade típica da Administração Pública, cuja terceirização é vedada; v) configurado o dano ao erário, no valor de R$ 374.050,45, correspondente à adjudicação do objeto à empresa integrante do esquema fraudulento; vi) a sentença desconsiderou o conjunto probatório produzido, inclusive elementos oriundos da denominada “Operação Casa de Papel”, que apurou a prática de fraudes licitatórias e outros crimes contra a Administração Pública.Requer a reforma da sentença a fim de que sejam julgados totalmente procedentes os pedidos iniciais.Em contrarrazões (mov. 355.1), os requeridos Rodrigo Diniz, Marcelo Faustino e a empresa R.A.D – SERVIÇOS DE ENCAMINHAMENTO DE PAPÉIS E DOCUMENTOS LTDA. alegaram, em suma: i) não restou comprovado o dolo específico, elemento subjetivo indispensável à caracterização do ato de improbidade administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/2021; ii) houve efetiva prestação dos serviços contratados, circunstância que afasta a alegação de dano ao erário e de enriquecimento ilícito; iii) os serviços contratados eram necessários e adequados à realidade administrativa do Município à época dos fatos, inexistindo irregularidade no objeto da contratação; iv) a prova testemunhal produzida nos autos foi uníssona quanto à efetiva execução dos serviços e à sua utilidade para a Administração Pública; v) a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que é indevido o ressarcimento ao erário quando há comprovação de contraprestação dos serviços; vi) inexistem elementos que autorizem a reforma da sentença, devendo ser preservados os princípios da segurança jurídica e da isonomia, diante de decisões judiciais idênticas em casos semelhantes.Em contrarrazões (mov. 357.1), o requerido Edson Hugo Manueira alegou: i) a) não foi demonstrada a presença de dolo, genérico ou específico, elemento indispensável à configuração do ato de improbidade administrativa, sobretudo após as alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/2021; ii) sua atuação como Prefeito limitou-se aos atos formais de autorização, homologação e adjudicação, sempre amparada em pareceres jurídicos favoráveis, sem qualquer ingerência indevida no procedimento licitatório; iii) não há qualquer vínculo pessoal ou profissional entre o apelado e os demais demandados ou com as empresas contratadas, inexistindo prova de conluio ou divisão de tarefas; iv) o procedimento licitatório foi regular, com ampla publicidade, observância do preço médio de mercado e inexistência de sobrepreço ou superfaturamento; v) o objeto da contratação é lícito, consistindo em serviço comum de apoio administrativo, passível de terceirização, inserido no âmbito da discricionariedade administrativa do Município; vi) os serviços contratados foram efetivamente prestados, conforme robusta prova testemunhal e documental, o que afasta a tese de dano ao erário; vii) é inadmissível a presunção de dano, sendo imprescindível a comprovação de prejuízo efetivo, o que não ocorreu no caso concreto; viii) a jurisprudência do STJ e do TJPR exige, para a configuração do art. 10 da LIA, a demonstração concomitante de dolo específico e dano comprovado, requisitos ausentes nos autos.Em contrarrazões (mov. 358.1), o espólio de Marcelo Cernescu alegou, em síntese: i) não foi comprovado o dolo específico, exigido pela Lei n.º 14.230/2021 para a caracterização de ato de improbidade administrativa; ii) o procedimento licitatório foi regularmente conduzido, inexistindo prova de fraude, conluio, direcionamento ou manipulação do certame, conforme expressamente reconhecido na sentença; iii) a mera celeridade do procedimento e a contratação da mesma empresa por outros entes públicos não são suficientes para presumir irregularidade ou fraude; iv) o objeto do contrato é lícito, consistindo em serviços de apoio administrativo e de interlocução com órgãos sediados em Curitiba, cuja terceirização se mostrou necessária, eficiente e econômica para a Administração Pública; v) restou comprovada a efetiva prestação dos serviços, por prova oral e documental, não havendo falar em inexecução contratual; vi) o pagamento do valor contratual não se confunde com dano ao erário, sendo indispensável a comprovação de prejuízo efetivo, o que não ocorreu; vii) o Ministério Público não se desincumbiu do ônus probatório quanto à demonstração do dano, do nexo causal e de sua quantificação; viii) a manutenção da sentença atende aos princípios da isonomia e da segurança jurídica, haja vista a existência de diversas decisões judiciais idênticas, inclusive com confirmação em segundo grau, afastando a tese ministerial em casos análogos.Parecer da Ilustre Procuradora de Justiça Marilia Vieira Frederico (mov. 15.1-TJ) no sentido de se conhecer e negar provimento ao recurso de apelação.É o relatório.

II. VOTO.Presentes os pressupostos processuais intrínsecos (legitimidade, interesse, cabimento e inexistência de fato impeditivo ou extintivo) e extrínsecos (tempestividade e regularidade formal), o recurso deve ser conhecido. 1. Contexto fático.Trata-se de ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público em face de EDSON HUGO MANUEIRA (ex-Prefeito de Sabáudia/PR), MARCELO CERNESCU (empresário, falecido, representado por seu espólio), RODRIGO ALEXANDRE DINIZ (sócio-administrador), MARCELO FAUSTINO DE SOUZA (sócio) e R.A.D. SERVIÇOS DE ENCAMINHAMENTO DE PAPÉIS E DOCUMENTOS LTDA (pessoa jurídica).A investigação que deu origem a este processo começou na chamada “Operação Casa de Papel”, deflagrada no ano de 2020, a qual teve por objeto apurar a suposta existência de organização criminosa voltada à prática de fraudes em procedimentos licitatórios em diversos municípios do Estado do Paraná. De acordo com a narrativa do Ministério Público, o grupo, supostamente liderado por Marcelo Cernescu, utilizaria determinadas pessoas jurídicas — dentre as quais Cernescu Serviços, R.A.D. Serviços, MSC Serviços, Osmar Mewes ME e M. Seven Ltda. — que seriam desprovidas de estrutura operacional e de quadro funcional, com a finalidade de viabilizar, de forma simulada, a participação em certames públicos e, assim, fraudar procedimentos licitatórios.O caso em análise trata do Pregão Presencial nº 14/2013 do Município de Sabáudia, cujo objetivo consistia na contratação de serviços de assessoria e apoio junto a órgãos públicos localizados em Curitiba/PRNa petição inicial, o Ministério Público sustentou que o objeto contratual seria fictício e excessivamente genérico, consistente em serviços de encaminhamento de documentos, realização de protocolos, extração de cópias e acompanhamento processual perante o Tribunal de Contas, o Tribunal de Justiça e outros órgãos públicos. Defendeu que tais atividades integrariam as atribuições ordinárias da própria Administração, podendo ser desempenhadas diretamente por servidores públicos, inclusive por meio dos sistemas digitais disponíveis, o que evidenciaria a desnecessidade da contratação.Alegou, ainda: - a ocorrência de fraude ao procedimento licitatório, sob o argumento de que a empresa R.A.D. teria apresentado orçamento com data anterior à abertura do certame — datado de 15/01/2013, enquanto o pregão foi instaurado em 28/02/2013 —, bem como que o trâmite do procedimento ocorreu de forma excessivamente célere, com duração de apenas oito dias, sem justificativa técnica idônea, o que indicaria possível simulação de competitividade;- as empresas envolvidas, especialmente a R.A.D., a MSC e outras vinculadas ao denominado grupo Cernescu, configurariam empresas de fachada, uma vez que não possuíam empregados registrados, tinham o mesmo endereço e sua documentação contábil se concentrava no computador pertencente a Rodrigo Alexandre Diniz, sócio da empresa R.A.D;- no tocante ao prejuízo financeiro, indicou a ocorrência de dano ao erário no montante de R$ 374.050,45, correspondente ao valor original acrescido de atualização monetária, decorrente do contrato principal e de cinco termos aditivos firmados de forma irregular;- enriquecimento ilícito dos réus, com violação ao art. 10, caput, da Lei nº 14.230/2021, bem como a responsabilidade da pessoa jurídica nos termos da Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção);- indicou como provas a cópia integral do Pregão nº 14/2013, relatórios da Operação Casa de Papel (GEPATRIA nº 02/2020, 04/2020, 05/2020 e 06/2020), documentos apreendidos em buscas e apreensões (incluindo computadores, celulares, extratos bancários e notas fiscais), conversas de WhatsApp mantidas por Marcelo Cernescu com prefeitos, além de certidões, contratos sociais e planilhas de cálculo do dano.Após o deferimento da indisponibilidade de bens dos requeridos (mov. 16.1), estes foram regularmente citados, apresentando contestação nos movimentos 54.1, 73.1 e 76.1. Na sequência, o Ministério Público ofertou impugnação às defesas (mov. 84.1).Com o julgamento do Tema nº 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal, a Promotoria de Justiça promoveu a adequação da petição inicial, enquadrando as condutas atribuídas aos réus no art. 10, caput, da Lei de Improbidade Administrativa (mov. 148.1).Foi acolhida a emenda à petição inicial para delimitar que os autos seriam examinados exclusivamente sob a perspectiva da conduta prevista no art. 10, caput, da Lei de Improbidade, determinando-se, na sequência, a intimação das partes para especificarem as provas que pretendiam produzir (mov. 170.1). Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (mov. 189.1).Decisão saneadora (mov. 211.1) fixando como pontos controvertidos: “As partes são controversas quanto a participação e dolo dos réus nas condutas ímprobas, quanto a regularidade do pregão 14/2013, bem como quanto a existência do prejuízo ao erário e sua extensão. A atividade probatória recairá sobre os citados pontos, sendo que os demais envolvem questão de direito ou pexeme da prova documental já produzida”.Realizada audiência de instrução (mov. 300).Juntada cópia integral do pregão (mov. 322). Sobreveio a sentença, na qual o magistrado julgou improcedentes os pedidos iniciais fundamentando a decisão na ausência de dolo específico, ressaltando que, à luz da Lei nº 14.230/2021, exige-se a demonstração de vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito, o que não restou comprovado nos autos, sendo insuficiente a mera atuação no âmbito da discricionariedade administrativa.Também afastou a existência de dano ao erário, destacando que não houve comprovação de prejuízo patrimonial, mas, ao contrário, evidências de economia ao Município, com preços compatíveis aos de mercado, além do entendimento do STJ de que não se admite dano presumido após a alteração legislativa.Reconheceu, ainda, a licitude e vantajosidade do objeto contratual, reputando legítima a contratação de assessoria externa e comprovada a efetiva prestação dos serviços.Por fim, concluiu pela regularidade do procedimento licitatório, observando que o pregão atendeu às exigências legais, sendo eventuais irregularidades meramente formais e insuficientes para caracterizar ato de improbidade administrativa.Em síntese, o Ministério Público, em suas razões de apelação, sustentou a existência de dolo a partir das circunstâncias do caso, destacando o orçamento retroativo apresentado antes da abertura do edital, o caráter fictício e genérico do objeto contratado, a utilização de empresas de fachada sem estrutura operacional, a tramitação célere do procedimento licitatório e a atuação coordenada dos envolvidos, evidenciada por trocas de mensagens e divisão de funções entre os réus, além da celebração de sucessivos aditivos que majoraram significativamente o valor inicial do contrato.Afirmou, ainda, a configuração de dano ao erário no montante de R$ 374.050,45, decorrente do pagamento por serviços desnecessários e supostamente superfaturados, sem qualquer benefício efetivo ao município, o que teria ocasionado o enriquecimento ilícito dos demandados.Defendeu, por fim, a responsabilidade solidária dos particulares, nos termos do art. 3º da Lei de Improbidade Administrativa, bem como a incidência da Lei Anticorrupção quanto à pessoa jurídica beneficiada, requerendo a reforma da sentença para condenar os réus às sanções previstas no art. 12, II, da LIA, incluindo ressarcimento integral ao erário, multa civil, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público.2. Delimitação da controvérsia e das premissas de julgamentoAntes do exame do mérito recursal, cumpre delimitar as premissas jurídicas que orientam a análise da controvérsia.Após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a responsabilização por ato de improbidade administrativa passou a exigir a demonstração dos requisitos previstos na própria Lei nº 8.429/1992, observados os princípios do direito administrativo sancionador, nos termos do art. 1º, § 4º.A configuração do ato de improbidade exige a demonstração concomitante da tipicidade da conduta, mediante sua subsunção a uma das hipóteses legais previstas na Lei de Improbidade Administrativa; do dolo específico, nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 1º da referida lei; e, nas hipóteses do art. 10, da efetiva ocorrência de dano ao erário.A ausência de qualquer desses elementos impede o acolhimento da pretensão sancionatória.No tocante ao elemento subjetivo, sua demonstração pode decorrer das circunstâncias reveladas pelo conjunto probatório, todavia, não se admite juízo condenatório fundado em meras suspeitas ou presunções.A prova indiciária, quando invocada para amparar a responsabilização do agente, deve apresentar consistência e convergência suficientes para demonstrar, de forma segura, a prática da conduta imputada e a presença do dolo exigido pela legislação de regência.É a partir dessas premissas que se passa ao exame das alegações deduzidas pelo Ministério Público e dos elementos de prova produzidos nos autos.3. Contexto legal.A Lei nº 14.230/2021 redefiniu a improbidade administrativa como regime de direito administrativo sancionador, submetido a princípios como legalidade estrita, tipicidade, culpabilidade, proporcionalidade e vedação à responsabilidade objetiva, conforme dispõe o art. 1º, §4º. Nos termos do art. 1º, §1º, consideram-se atos de improbidade administrativa exclusivamente as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei, estando expressamente afastada a modalidade culposa.Como se extrai da decisão do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989-RG/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022), a nova lei buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas tomadas por imperícia.O art. 1º, §2º, da LIA define dolo como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente". O art. 1º, §3º, complementa: "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa".No que diz respeito ao dolo específico, destaca-se a lição de Leonardo Dias:
"Nesse caminho, é de ressaltar, de início, que mudança relevante promovida pela Lei 14.230/2021 compreendeu a exigência de demonstração do elemento subjetivo "dolo" para fins de responsabilização. Nos termos de Luana Pedrosa de Figueiredo Cruz, os três primeiros parágrafos do art. 1º da LIA 169 , após a reforma, "já ‘dão o recado’, passando a mensagem e a tônica da nova lei, pois modificam substancialmente a caracterização do ato de improbidade, excluindo a possibilidade de ato de improbidade culposo" 170 :Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.Marçal Justen Filho, no mesmo sentido, indica que "apenas existe improbidade nos casos em que o agente estatal tiver consciência da natureza indevida da sua conduta e atuar de modo consciente para produzir esse resultado" 171 . Em outros termos, o autor conceitua a de-monstração do dolo como "a consciência do sujeito quanto à antijuridicidade de sua conduta e a vontade de praticar a ação ou omissão necessária à consumação da infração" 172 .Ademais, importa dizer que o dolo necessário, disciplinado pela Lei 14.230/2021, não é aquele genérico, mas o "dolo específico". Assim, deve-se compreender que o dolo, "poderá e deverá ser tratado como não apenas a vontade livre e consciente, mas a vontade livre e consciente de praticar atos de tal maneira, que vão além do ato praticado sem cuidado, sem cautela [...]" 173 .Nesse sentido, conforme Oliveira e Halpern, "ao contrário da jurisprudência tradicional do STJ, firmada a partir da interpretação originária da LIA, no sentido de que bastaria o dolo genérico para caracterização da improbidade, o § 2º do art. 1º da LIA exige, a partir de agora, o dolo específico para configuração da improbidade" 174 ." (DIAS, Leonardo. Nova Disciplina da Lei de Improbidade Administrativa - 2022. Editora Lumen Juris. 2022. Capítulo 2, 2.3.1).Quanto à natureza do dolo, no julgamento do ARE 1.446.991-ED-AgR/SP, julgado pela Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal, em 05/06/2024, reforçou-se a aplicação da Lei 14.230/2021 e a exigência de dolo específico para a configuração de atos de improbidade administrativa, in verbis:EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, CAPUT, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. APLICAÇÃO DA NOVA REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230, DE 2021, A PROCESSOS EM CURSO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. SUPRESSÃO DA MODALIDADE CULPOSA. DOLO ESPECÍFICO. CONVICÇÃO FUNDADA EM MERO DOLO GENÉRICO. PROVIMENTO. I. Caso em exame 1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público para apurar ato de improbidade administrativa contra o ex-prefeito do Município de Leme/SP, que teria elevado, no exercício financeiro de 2012, o deficit público em 520%. 2. A ação foi julgada procedente em primeiro grau, uma vez que foi reconhecido o ato de improbidade com fundamento no art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992. II. Razões de Decidir 3. A Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa. 4. O Supremo Tribunal Federal se debruçou sobre as questões de aplicabilidade da nova lei no tempo, passando a exarar a seguinte tese, por ocasião do julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR: “1) é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em 4 julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022). 5. É certo que a nova lei transmutou o rol do art. 11 para numerus clausus, isto é, passou a restringir a condenação por improbidade aos casos em que especificamente imputada a conduta do agente a uma das figuras dos incisos do mesmo dispositivo. 6. Assim, para atos cometidos na vigência do novel diploma, é inviável a imputação com base genérica no art. 11, caput, fazendo o julgador referência vaga a princípios administrativos sem subsumir o caso a um dos incisos insertos no dispositivo. 7. In casu, independentemente de uma valoração específica sobre a gestão do recorrente à frente daquela municipalidade, é certo que a sua condenação pela Corte de origem se deu com base no art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992. Precedentes. 8. Conforme a redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429, de 1992, ainda, é necessário o dolo específico da atuação do agente público, sendo insuficiente a mera voluntariedade no mister usual das competências públicas. III. Dispositivo 9. Provimento do agravo regimental e, em consequência, improcedência do pedido.(STF - ARE: 1446991 SP, Relator: Min. NUNES MARQUES, Data de Julgamento: 05/06/2024, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 25-07-2024 PUBLIC 26-07-2024)
Cite-se, também, outro entendimento do STF:
EMENTA Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Lei nº 8 .429, de 1992. Nova redação dada pela lei nº 14.230, de 2021. Supressão da modalidade culposa . Dolo específico. Não comprovação pela instância da prova. I. Caso em exame 1 . Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Amazonas para apurar ato de improbidade administrativa contra ex-prefeito e Secretários municipais do Município de Manaus/AM, em razão da criação de grupos de trabalho no âmbito da Secretaria Municipal de Defesa Civil. 2. O pedido foi julgado improcedente em primeiro grau, uma vez que não foi reconhecido o ato de improbidade com fundamento no art. 11, caput, da Lei nº 8 .429, de 1992, nem configurado o elemento subjetivo (dolo). II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se para a caracterização do dolo previsto pela Lei nº 14 .230, de 2021, basta a realização do ato, ou se é necessária expressa intenção de desvirtuamento dos princípios da Administração Pública. III. Razões de decidir 4. A Lei nº 14 .230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa . 5. Conforme a redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429, de 1992, é necessário o dolo específico da atuação do agente público, sendo insuficiente a mera voluntariedade no mister usual das competências públicas . IV. Dispositivo 6. Negativa de provimento do agravo regimental.(STF - ARE: 1498230 AM, Relator.: Min . ANDRÉ MENDONÇA, Data de Julgamento: 09/09/2024, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 24-09-2024 PUBLIC 25-09-2024).Apresentado o posicionamento do STF, não se desconhece a existência de discussões sobre a natureza do dolo no STJ, conforme o Tema 1397, pendente de julgamento, cujo objeto é definir se, a partir da Lei n. 14.230/2021, exige-se comprovação de dolo específico para a configuração dos atos de improbidade, inclusive em relação aos casos já em andamento à época da promulgação.Não obstante a pendência da discussão, não houve sobrestamento do julgamento das ações que versam sobre o assunto, sob o fundamento de que "em virtude das particularidades que circundam as ações de improbidade administrativa, notadamente o fato de as Turmas deste Colendo tribunal já estarem, de forma quase unânime, aplicando o entendimento de que a Lei n. 14.230/2021 exige o dolo específico para configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive para os casos em andamento à época de sua promulgação, deixa-se de determinar o sobrestamento dos processos, individuais ou coletivos, que versem sobre a mesma matéria" (ProAfR no REsp n. 2.148.056/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, julgado em 11/11/2025, DJEN de 25/11/2025.)Fixadas essas premissas, passa-se ao exame dos elementos apontados pelo Ministério Público para sustentar a configuração do ato de improbidade administrativa.4. Análise do pregão.
Primeiramente, importante discorrer acerca do Pregão 14/2013.O processo administrativo do Pregão Presencial nº 14/2013 teve início em 28.02.2013 (mov. 322.2), instruído com três orçamentos, todos datados de janeiro de 2013 — provenientes das empresas R.A.D. Serviços, Cernescu Serviços e Hacptec (mov. 322.2- fls. 04 a 07). Após solicitação do então Prefeito, parecer contábil favorável e autorização administrativa, o edital foi publicado (mov. 322.2, fl. 12), tendo o instrumento convocatório sido retirado por nove empresas: Publica Consultoria, LY Consultoria, Nelson Wilians e Advogados Associados, Maciel Auditores e Consultores, R.A.D. Serviços, Agille Consultoria, Gislaine Crespo Lourenço Cobranças, Costa Oeste Serviços de Limpeza e Fábio Catanante ME (mov. 322.2, fls. 50-58).Na sessão pública, compareceu unicamente a apelada R.A.D., sagrando-se vencedora com proposta mensal de R$ 1.900,00 pelo prazo inicial de onze meses, correspondendo ao valor global de R$ 20.900,00 (mov. 322.3, fl. 19). Homologado o certame (mov. 322.3, fl. 52), firmou-se o Contrato nº 030/2013 em 22.03.2013 (mov. 322.3- fl. 54), posteriormente prorrogado por cinco termos aditivos, sucessivamente celebrados em 18.02.2014 (mov. 322.3-fls. 63/64); 21.01.2015 (mov. 322.3-fls. 73/74); 20.12.2015 (mov. 322.3-fl. 83); 14.11.2016 (mov. 322.3-fls.92/93) e 16.10.2017 (mov. 322.3- fls. 104 a 105), mantendo-se o valor e a relação contratual até 2018.Do exame do procedimento, verifica-se a presença formal dos requisitos legais do art. 3º da Lei nº 10.520/2002 e da Lei nº 8.666/1993, no que aplicável: houve pesquisa de preços, autorização de abertura, parecer técnico, publicação do edital, prazo de retirada, sessão pública, adjudicação e homologação. A questão, todavia, não se resolve pela regularidade formal, que é apenas o piso mínimo a partir do qual se examina a substância.
O núcleo da controvérsia está em saber se, sob a aparência formal de regularidade, ocultou-se, como sustenta o autor, direcionamento fraudulento articulado pelo denominado "grupo Cernescu".5. Exame dos indícios de fraude.Registre-se, de início, que a prova produzida nos autos deve ser apreciada em seu conjunto, e não de forma fragmentada. A força probatória dos indícios decorre justamente de sua convergência e coerência recíprocas.Desse modo, a análise da controvérsia exige a consideração global do acervo probatório, a fim de verificar se os elementos reunidos são efetivamente suficientes para demonstrar a prática do ato de improbidade e o dolo específico exigido pela legislação vigente.Os elementos apresentados pelo Ministério Público podem ser agrupados da seguinte forma: (i) indícios internos ao pregão, referentes a fatos objetivamente verificáveis no procedimento (datas dos orçamentos, número de licitantes, celeridade da tramitação, sucessão de aditivos, amplitude do objeto); (ii) indícios estruturais externos, referentes ao padrão sistêmico do "grupo Cernescu" apurado na Operação Casa de Papel; e (iii) contra-indícios, produzidos ao longo da instrução, atinentes à execução efetiva do contrato, à compatibilidade do preço, à ausência de vínculo pessoal e à concreta necessidade administrativa da contratação.5.1. Da antecedência dos orçamentos.O primeiro indício apontado pelo Ministério Público consiste na anterioridade das cotações que subsidiaram a formação do preço de referência da contratação.Com efeito, o procedimento licitatório foi autuado em 28.02.2013, ao passo que os orçamentos apresentados pelas empresas R.A.D. (mov. 322.2, fls. 04-05), Cernescu Serviços (mov. 322.2, fl. 05) e Hacptec (mov. 322.2, fls. 06-07) datam de janeiro de 2013, antecedendo em mais de um mês a formalização da fase interna do certame.Trata-se de circunstância que, em tese, justifica atenção, sobretudo quando associada à alegação de que duas das três empresas participantes integrariam o mesmo grupo econômico. Não obstante, os demais elementos constantes dos autos não permitem extrair desse fato a conclusão pretendida pelo Ministério Público.A testemunha Franciele Aparecida Moço Ribeiro, integrante da comissão de licitação, esclareceu em audiência (mov. 300.5) “ser habitual a celeridade do processo e a solicitação de três pareceres técnicos. Asseverou não ter havido interferência do prefeito nem vínculo com a empresa contratada. Não apontou anormalidades nos documentos com erros de digitação, sendo comum o fornecimento de e-mail para comunicação. Mencionou ser rotineira a apresentação de três orçamentos e a realização de aditivos contratuais. Destacou a relevância da prestação do serviço à época para evitar a oneração da prefeitura, dada a demanda de serviços na cidade de Curitiba. Por fim, alegou que o prefeito sempre homologou os processos em conformidade com os pareceres que lhe eram enviados”.Ademais, trata-se de prática compatível com a sistemática então adotada pela Lei nº 8.666/1993 e com a orientação dos órgãos de controle, que recomendam a realização de pesquisa de preços previamente à instauração do procedimento licitatório.É de se ressaltar que à época dos fatos, a Lei nº 10.520/2002 (art. 3º, inciso III) exigia a elaboração de orçamento estimado na fase preparatória do pregão. Nesse contexto, a coleta de cotações junto a fornecedores constituía procedimento amplamente utilizado pela Administração Pública para aferição dos preços praticados no mercado.A propósito, mesmo sob a ótica dos parâmetros atualmente adotados, a pesquisa direta junto a fornecedores permanece reconhecida como fonte legítima para composição da estimativa de preços. O Manual de Planejamento das Contratações do Tribunal de Contas da União, elaborado à luz da Lei nº 14.133/2021, registra:“4.1.5. Levantamento de mercadoConsiste em realizar pesquisa de mercado, a fim de identificar as soluções disponíveis que atendam à necessidade da contratação e aos requisitos estabelecidos, bem como conhecer as condições usuais de aquisição ou de execução do objeto.Essa pesquisa possibilita à equipe de planejamento identificar o que o mercado tem a oferecer para atender à necessidade da Administração, e ter uma noção dos custos envolvidos, comparando o custo-benefício de cada tipo de solução cogitado para a resolução do problema.É importante que a equipe considere se a solução em análise criaria outros problemas ou gargalos para a Administração e se esses gargalos gerados seriam problemas maiores que o problema a ser resolvido, tendo em vista que cada solução a contratar pode expor a organização pública a riscos novos e implica gastos, inclusive com manutenção da solução ao longo do tempo442.Deve-se utilizar fontes de pesquisa diversificadas, incluindo, por exemplo: consulta direta a número razoável de potenciais fornecedores; consulta junto a outras organizações públicas que tenham realizado contratações similares443; e pesquisa publicada em mídia especializada e em sistemas oficiais de governo, como o Catálogo Eletrônico de Padronização de Compras, Serviços e Obras444; ou até mesmo realizar audiências públicas ou submeter a licitação a prévia consulta pública445”.Ademais, ainda que se admita a alegação ministerial de que as empresas R.A.D. e Cernescu Serviços mantinham vínculos societários ou operacionais, a terceira cotação utilizada para a formação do preço de referência foi apresentada pela empresa Hacptec, a qual não figura como investigada, não foi apontada como integrante do alegado grupo econômico e tampouco foi vinculada aos fatos narrados na petição inicial.Essa circunstância enfraquece a tese de manipulação integral da pesquisa de preços. Não se está afirmando, por evidente, que a simples participação de uma terceira empresa afastaria qualquer possibilidade de fraude. O que se verifica é que a prova produzida não demonstra, com a segurança necessária, que todas as cotações utilizadas pela Administração estariam comprometidas.Por fim, o próprio resultado econômico da contratação não corrobora a hipótese de direcionamento sustentada pelo Parquet. Não foi demonstrado que o valor contratado — R$ 1.900,00 mensais — estivesse acima dos preços praticados no mercado, nem foi produzido elemento técnico indicativo de sobrepreço ou superfaturamento. Também não foi apontado parâmetro objetivo capaz de evidenciar prejuízo patrimonial decorrente da estimativa utilizada pela Administração.Destaca-se do parecer da il. Procuradora de Justiça:Por fim, destaca-se que as irregularidades apontadas, a exemplo, a celeridade do trâmite e juntada não integral de proposta, não se traduzem em improbidade administrativa.A esse respeito, a compreensão deste e. Tribunal de Justiça: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA FRAUDE EM PROCESSO LICITATÓRIO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO EM RAZÃO DO VALOR. AUSÊNCIA DE ILICITUDE NA CONDUTA. PROCEDIMENTO CONCLUÍDO APÓS A DEVIDA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. MERA IRREGULARIDADE. INEXISTÊNCIA, ADEMAIS, DE DOLO ESPECÍFICO E DE PREJUÍZO AOS COFRES PÚBLICOS. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL. RECURSO DESPROVIDO.(TJPR - 4ª Câmara Cível - 0001545 51.2018.8.16.0100 - Jaguariaíva - Rel.: DESEMBARGADOR ABRAHAM LINCOLN MERHEB CALIXTO - J. 02.04.2023)1) DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. LICITAÇÕES PARA CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE LAVAGEM DE VEÍCULOS E MAQUINÁRIO DA FROTA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE TRÊS ORÇAMENTOS EM PESQUISA DE PREÇOS. MERA IRREGULARIDADE. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. REJEIÇÃO DA INICIAL. SENTENÇA MANTIDA. a) A ausência de três orçamentos para formação do preço de referência para contratação de serviços de lavagem de veículos e maquinários – um e dois orçamentos, apenas –, bem como a não utilização da média aritmética para definição do valor máximo por item, não implica, por si só, em sobrepreço ou ato de improbidade. b) Trata-se de mera irregularidade, sequer atribuível aos Réus (Prefeito, Secretário Municipal da Administração e Empresa que apresentou proposta, nos termos do Edital) que, embora tenham assinado os atos administrativos pertinentes, não podem ser responsabilizados, por presunção. c) Isso porque nenhum vínculo subjetivo entre os Réus foi minimamente demonstrado – sequer alegado –, tampouco prejuízo ao erário ou intenção ilícita, decorrendo a pretendida imputação do simples fato de que, em tese, deveriam saber das formalidades legais exigíveis nos procedimentos. 2) APELO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. SENTENÇA MANTIDA EM REMESSA NECESSÁRIA. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0000522 63.2020.8.16.0112 - Marechal Cândido Rondon - Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA - J. 16.08.20225.2. A tese das "empresas de fachada" e o padrão sistêmico da "Operação Casa de Papel"O principal fundamento da tese ministerial consiste na alegação de que a empresa R.A.D. integrava grupo empresarial vinculado a Marcelo Cernescu, juntamente com as empresas Cernescu Serviços, MSC Serviços de Apoio Administrativo, Osmar Mewes ME, M. Seven Ltda. e S.O.S. Assistência Municipal, estrutura que teria sido utilizada para a simulação de competitividade em procedimentos licitatórios realizados por diversos municípios.Para sustentar essa conclusão, o Ministério Público aponta, entre outros elementos, a atuação de Rodrigo Alexandre Diniz como sócio da R.A.D. e contador da MSC, a apreensão de documentos de diversas empresas em um mesmo endereço, a existência de documentos judiciais referentes a mais de uma dessas pessoas jurídicas e a participação recorrente das empresas em levantamentos de preços relacionados a contratações públicas.Trata-se, sem dúvida, de elementos relevantes, que revelam vínculos entre as empresas mencionadas e justificam o aprofundamento das investigações realizadas pelos órgãos competentes. Contudo, a controvérsia submetida a julgamento não se resume à existência desses vínculos, mas à verificação de sua efetiva repercussão sobre o certame especificamente discutido nestes autos.Nesse ponto, é preciso observar que a responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração individualizada da conduta imputada a cada réu, sendo inviável a imposição de sanções com fundamento em responsabilidade objetiva ou em mera associação a estrutura empresarial reputada irregular.Assim, ainda que se admita a existência de relação societária, operacional ou contábil entre as empresas apontadas pelo Ministério Público, tal circunstância não dispensa a demonstração de que, no Pregão nº 14/2013, houve efetiva atuação direcionada à fraude do procedimento, com o correspondente dolo e a ocorrência dos demais requisitos exigidos pela Lei de Improbidade Administrativa.Também não se confunde a situação de empresa fictícia ou meramente formal com a de empresa regularmente constituída que, em determinada circunstância, possa ter sido utilizada para viabilizar prática ilícita. No caso, a R.A.D. possuía constituição anterior ao certame e histórico operacional próprio, razão pela qual eventual utilização indevida de sua estrutura dependeria de demonstração concreta relacionada à contratação objeto desta demanda.E é justamente nesse aspecto que se identifica a insuficiência probatória. Os elementos invocados pelo Ministério Público evidenciam vínculos entre as empresas investigadas, mas não estabelecem, com a necessária segurança, que tais vínculos tenham sido efetivamente utilizados para fraudar o Pregão nº 14/2013 ou para direcionar a contratação realizada pelo Município de Sabáudia.De igual forma, embora o acervo probatório obtido na denominada Operação Casa de Papel revele relações entre empresários e agentes públicos de outros municípios, não foi indicado elemento concreto que relacione tais fatos ao Município de Sabáudia, ao então Prefeito Edson Hugo Manueira ou a integrantes da comissão de licitação responsável pelo certame em exame.A ausência desse vínculo específico assume especial relevância porque a imputação formulada nesta ação exige demonstração direta ou seguramente inferível da participação dos demandados na suposta fraude relacionada a esta contratação. Não basta a constatação de um padrão de atuação verificado em outras situações; é indispensável demonstrar sua ocorrência no caso concreto.Desse modo, sem desconsiderar a relevância das investigações em curso e tampouco antecipar conclusões acerca de outros procedimentos ou contratações eventualmente analisados em ações distintas, verifica-se que os elementos produzidos nestes autos não são suficientes para estabelecer, com a segurança exigida na esfera sancionadora, a ligação entre o alegado esquema empresarial e o certame objeto desta demanda. Falta, em outras palavras, a demonstração concreta de que o padrão de atuação identificado pelo Ministério Público efetivamente se reproduziu na licitação ora examinada.5.3. Licitante único e celeridade procedimentalSustenta o Ministério Público que o comparecimento de apenas uma licitante à sessão pública, a empresa R.A.D., embora nove empresas tenham retirado o edital, aliado à rápida tramitação da fase interna do procedimento, constituiria elemento indicativo de direcionamento do certame.O fato merece exame atento, mas não se revela suficiente, por si só, para amparar a conclusão pretendida.A ausência das demais empresas na sessão pública não foi associada a qualquer conduta praticada pelos demandados. A retirada do edital e a posterior participação no certame decorrem de decisão dos próprios interessados, inexistindo prova de que os réus tenham adotado medidas destinadas a restringir a concorrência ou impedir o comparecimento de potenciais participantes, como por exemplo, tentativa de convencimento ou intimidação das demais empresas.Além disso, a celeridade da tramitação administrativa foi devidamente contextualizada pela prova oral produzida nos autos. As testemunhas ouvidas relataram que procedimentos semelhantes eram conduzidos em prazo compatível no âmbito da Administração Municipal, circunstância que afasta a conclusão de que a rapidez observada, por si só, constitua evidência de fraude:Extrai-se dos depoimentos, transcritos na sentença:“Ouvida a testemunha João Claudenir Bortolo (mov. 300.2), relatou que trabalhava na prefeitura na época dos fatos, alegando que a R.A.D prestava ao município o serviço de assessoramento junto ao Tribunal de Contas, agenda com responsáveis por secretarias de governo, protocolo de documentos junto ao Tribunal de Contas, relatou sobre a dificuldade de protocolar documentos digitais naquela época, informando que não era possível resolver todas as questões pela internet. Antes da contratação da empresa R.A.D, os servidores iriam até Curitiba para resolver as pendências, mas tinham poucos funcionários para isso e acabava onerando o município, então surtiu a ideia da licitação entre eles e depois exposto ao prefeito. Relatou que o prefeito, inicialmente autoriza a abertura do pregão e da adjudicação e homologação, sem conhecimento que teria tido feita alguma movimentação contrária pelo prefeito. Afirmou que era pregoeiro à época, afirmando que o tempo decorrido da fase interna de abertura do processo foi feito dentro do prazo normal (oito dias), sendo comum em todos os processos licitatórios a ajuda dos setores para agilidade do processo. Desconhece se o Hugo tinha vínculo com a R.A.D. Esclareceu sobre os documentos referente ao parecer contábil e a informação de disponibilidade de dotação orçamentária. Alegou que era de praxe o pedido de apresentação de três parecer técnicos e a disponibilidade de e-mail para envio de informações sobre o pregão. Alegou que na época, era benéfico ao município a contratação de empresa para a prestação de serviço em Curitiba, sendo a empresa responsável por fazer agendamento, intermediação em órgãos públicos, efetivamente prestando os serviços contratados. Afirma que era comum a realização de termos aditivos.
A testemunha Altair Rodrigues, ouvida (mov. 300.3), relatou ter acompanhado os serviços prestados pela R.A.D., aduzindo que a demanda do serviço prestado na comarca era constante e que, após a contratação da empresa, houve uma redução nos custos do município para a execução do mesmo serviço. Informou que a ideia para a contratação surgiu entre os funcionários e foi posteriormente apresentada ao prefeito. O Prefeito acompanhava a abertura e a finalização do pregão para a homologação da empresa. Afirmou ser comum a agilidade nos processos licitatórios em todos os trâmites dentro da prefeitura, não havendo complexidade no processo em discussão. Não soube explicar se o erro de digitação foi proposital, tampouco se era comum a ocorrência de tais erros. Alegou que era de praxe a solicitação de entrega de três atestados de capacidade técnica. Informou que a contratação de empresa especializada era mais benéfica ao município, a fim de evitar o desfalque no trabalho interno da prefeitura. Asseverou que a empresa contratada efetivamente prestou os serviços à época. Não soube precisar se Hugo possuía alguma proximidade com a empresa. Por fim, alegou ser comum a formalização de aditivo contratual das empresas licitadas.
O depoimento da testemunha Araceli Aparecida Geraldo (mov. 300.4) foi colhido, tendo esta alegado, em síntese, que o processo licitatório no qual ocorreu a adjudicação pela R.A.D. transcorreu regularmente, negando qualquer interferência do prefeito e afirmando que houve a efetiva prestação dos serviços pela R.A.D. Declarou que o prefeito não interferia nos pareceres técnicos e que a celeridade no andamento dos processos licitatórios era considerada normal. Relatou ser habitual a solicitação de três pareceres técnicos de capacidade técnica. Mencionou que o contato com a empresa, após a realização do certame, era realizado por meio de correio eletrônico (e-mail). Alegou ser normal a presença de três empresas para apresentação de orçamentos. Afirmou que o município possuía demanda suficiente para a contratação do serviço, sendo benéfico para a prefeitura, visto que não era possível a realização de todas as diligências exclusivamente pela internet. Negou o conhecimento de vínculo entre Hugo e a empresa. Informou que a prorrogação dos contratos por meio de aditivos era uma prática comum.
Cumpre lembrar, ainda, que o pregão presencial, disciplinado pela Lei nº 10.520/2002, foi concebido como modalidade voltada à simplificação e à celeridade das contratações públicas. Nesse contexto, a duração aproximada de oito dias da fase interna do procedimento não autoriza, isoladamente, a inferência de irregularidade, sobretudo quando amparada por manifestação técnica e atos administrativos formalmente praticados.Também não se pode perder de vista que a legislação então vigente admitia a realização da sessão pública com licitante único, desde que observadas as exigências legais de divulgação e publicidade do certame, circunstância não questionada nestes autos.Assim, embora a participação de uma única empresa constitua dado relevante para a análise do conjunto probatório, sua ocorrência não conduz automaticamente à conclusão de que houve direcionamento da licitação. Para tanto, seria necessária a demonstração de atos concretos destinados a restringir a competitividade ou favorecer determinado participante, elemento que não foi satisfatoriamente comprovado no presente caso.5.4. Sucessivos aditivos contratuaisTambém merece exame a alegação ministerial de que a celebração de cinco termos aditivos ao Contrato nº 030/2013, entre os anos de 2014 e 2017, evidenciaria a utilização do certame como mecanismo de manutenção da empresa contratada junto à Administração Municipal.A circunstância, contudo, não autoriza a conclusão pretendida.A prorrogação de contratos de prestação de serviços contínuos encontrava expressa previsão no art. 57, II, da Lei nº 8.666/1993, constituindo instrumento legalmente admitido para assegurar a continuidade de serviços cuja execução se prolonga no tempo. Assim, a mera extensão da vigência contratual não configura, por si só, elemento indicativo de fraude ou direcionamento.Eventual irregularidade poderia ser cogitada caso os aditivos revelassem alterações incompatíveis com o contrato originalmente celebrado, majorações indevidas de valores ou modificações substanciais do objeto contratado, hipóteses do art. 65 da Lei nº 8.666/1993, todavia, não há demonstração, nos autos, de ocorrência de qualquer dessas situações.Ao contrário, os elementos produzidos indicam que as prorrogações mantiveram as condições essenciais da contratação, sem que o Ministério Público tenha apontado vício específico relacionado a cada um dos termos aditivos celebrados.Nesse contexto, os aditivos não constituem elemento apto a reforçar a tese de fraude ao procedimento licitatório. Revelam, apenas, a continuidade de relação contratual formalmente amparada pela legislação então vigente, sem demonstração concreta de que as sucessivas prorrogações tenham sido utilizadas para promover favorecimento indevido ou causar prejuízo ao erário.Ausente a comprovação de irregularidade própria nos aditamentos contratuais, não é possível extrair deles, isoladamente, presunção de ilicitude ou elemento adicional de convicção acerca da alegada fraude no Pregão nº 14/2013.5.5. Amplitude do objeto contratual e ilicitude da terceirizaçãoSustentou o Ministério Público que o objeto contratado seria genérico, fictício e corresponderia a atividade própria da Administração Pública, razão pela qual a contratação já se mostraria irregular em sua origem.A tese, contudo, não encontra respaldo nos elementos produzidos nos autos.Em primeiro lugar, não há prova de que o objeto contratual fosse fictício. Ao contrário, a instrução demonstrou que os serviços contratados foram efetivamente executados. As testemunhas ouvidas em juízo, todas com conhecimento da rotina administrativa municipal, confirmaram a existência de demanda relacionada ao encaminhamento e acompanhamento de assuntos junto a órgãos públicos sediados em Curitiba, bem como a prestação dos serviços pela empresa contratada.As testemunhas confirmaram: a existência de demanda concreta do Município por representação presencial em órgãos localizados em Curitiba (Tribunal de Contas, Tribunal de Justiça, Secretarias de Estado); a execução regular dos serviços contratados; e a economia proporcionada em relação aos custos de deslocamento de servidores públicos. Reforçam o quadro os depoimentos colhidos, como prova emprestada, dos servidores do Tribunal de Contas, oriundos da Ação Civil Pública nº 0000474-97.2018.8.16.0137 — ação que apurava fatos análogos (improbidade administrativa envolvendo a empresa R.A.D.) em outro município —, os quais confirmaram a habitualidade de atendimento presencial de representantes municipais mesmo após a informatização, tendo sido especificamente citados representantes da R.A.D. em atividade regular perante aquela Corte de Contas.Conforme destacou o magistrado: “extrai-se que os servidores do Tribunal de Contas restringem seu conhecimento pessoal aos representados em razão de comparecimentos habituais no tribunal, não havendo qualquer outro tipo de vínculo com as partes”.Também não se verifica a alegada impossibilidade jurídica de contratação do objeto. As atividades descritas no ajuste possuíam caráter operacional e de apoio, não envolvendo exercício de competência decisória ou atribuição típica e indelegável do Poder Público. Cuida-se, em essência, de serviços auxiliares destinados a representar o Município perante órgãos localizados em Curitiba, hipótese que não se confunde com a transferência de funções exclusivas da Administração.Além disso, a escolha quanto à conveniência e à necessidade da terceirização de atividades de apoio insere-se, em regra, na esfera de discricionariedade administrativa, encontrando limites no artigo 22, §1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB)[1]. A intervenção judicial somente se justifica quando demonstrada violação à legalidade ou utilização do procedimento para finalidade ilícita, circunstâncias que não restaram comprovadas neste processo.Assim, nem o alegado caráter fictício do objeto contratual, nem sua suposta natureza indelegável encontram amparo no conjunto probatório produzido. Os elementos dos autos apontam, ao revés, para a efetiva execução dos serviços e para a existência de demanda administrativa que justificou a contratação realizada pelo Município.Destaca-se do parecer da il. Procuradora de Justiça:Ocorre que, apesar do objeto inusual do certame, não se tem que este seja flagrantemente ilícito, compreendendo-se que, a exemplo, “Assessoria e prestação de serviços a exemplo de encaminhamento de documentos, oficios, petições, requerimentos, realização de protocolos, feitura de carga e entrega de processes findos, extração de cópias, retiradas de oficios, pesquisas gerais sobre andamentos de processes, entre outros, perante o Tribunal de Contas do Estado do Parana, Tribunal de Justiça do Estado do Parana, Justiça Estadual sediada na Capital, Justiça Federal sediada na Capital, Poderes Executivos e Legislativos de todas as esferas sediadas na Capital, e demais 6rgaos públicos que se fizerem necessários, com sede no Município de CuritibaPR.” e “Assessoramento e correspondência sobre os interesses do Município de Sabáudia diretamente com Juízes, Desembargadores e demais servidores do Poder Judiciário de Primeira e Segunda Instâncias, ao Tribunal de Contas do Estado do Parana, Governo Municipal e Estadual e Poder Legislativo Municipal ou Estadual e seus respectivos servidores e representantes” (sic) (mov. 1.3; F. 35 - autos originários), não constituem necessariamente atividade-fim, sendo possível a terceirização destas.Tem-se que a (im)prescindibilidade da prestação de tais serviços se insere no campo na discricionariedade administrativa. É notório e basilar não caber ao poder judiciário a estipulação dos serviços necessários ou não ao correto funcionamento do poder legislativo de ente federado, sendo imprescindível a preservação da autonomia administrativa do Município, como já reconheceu este e. Tribunal de Justiça:DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE OBRAS DE ALAGAMENTOS E DRENAGEM PLUVIAL. ESFERA DE COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. INTERFERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO APENAS EM SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. RECURSO DESPROVIDO. I. Caso em exame1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Paraná contra sentença que julgou improcedentes os pedidos em Ação Civil Pública movida contra o Município de Castro/PR, na qual se buscava a condenação do ente municipal à obrigação de realizar obras de drenagem pluvial nos bairros Vila Rio Branco, Jardim Bailly e Jardim dos Bancários, visando a cessação de alagamentos recorrentes na região.II. Questão em discussão2. A questão em discussão consiste em saber se é possível ao Poder Judiciário determinar ao Município a realização de obras estruturais de drenagem pluvial, diante da alegada omissão administrativa e da ineficácia do sistema atual, em razão dos constantes alagamentos nos bairros Vila Rio Branco, Jardim Bailly e Jardim dos Bancários.III. Razões de decidir3. A sentença de primeiro grau reconheceu a gravidade dos alagamentos, mas entendeu que o Poder Judiciário não pode substituir o administrador na definição de prioridades e conveniências da gestão pública.4. O Município demonstrou que está adotando medidas paliativas e que a execução imediata das obras de drenagem pluvial é inviável devido a limitações orçamentárias.5. A responsabilidade do Município é objetiva, mas a intervenção judicial só é admissível em situações excepcionais, o que não se verificou no caso concreto.6. A determinação judicial de execução de obra específica configuraria ingerência indevida nas funções do Poder Executivo, ofendendo a autonomia administrativa e o princípio da separação dos poderes. IV. Dispositivo e tese7. Apelação conhecida e desprovida, mantendo-se a sentença que julgou improcedente a ação civil pública. Tese de julgamento: É vedada a intervenção do Poder Judiciário na definição de prioridades administrativas do Poder Executivo, especialmente em questões que envolvem a execução de obras públicas, salvo em situações excepcionais que comprovem omissão absoluta da administração pública. (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0003964-45.2024.8.16.0064 - Castro - Rel.: SUBSTITUTA LUCIANI DE LOURDES TESSEROLI MARONEZI - J. 10.11.2025)Desse modo, também por esse fundamento, não se mostra demonstrada a prática de ato ímprobo pelos demandados.6. O elemento subjetivo: exame individualizado do dolo específicoAfastada a conclusão de que os elementos indiciários produzidos nos autos sejam suficientes para demonstrar, com a segurança necessária, a alegada fraude ao certame, cumpre examinar se remanesce, em relação a cada demandado, prova do dolo específico exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa, ou seja, a vontade livre e consciente de causar dano ao erário municipal, exigida pelo art. 1º, §2º, da LIA.Como se viu, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a responsabilização pela prática de ato ímprobo pressupõe a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na Lei nº 8.429/1992, não sendo admitidas presunções de dolo ou formas de responsabilidade objetiva.No que se refere aos particulares, a doutrina igualmente ressalta que sua sujeição ao regime da improbidade administrativa depende da efetiva participação dolosa no ilícito atribuído ao agente público.De acordo com a doutrina de Bernardo Strobel Guimarães, Caio Augusto Nazario de Souza, Jordão Violin e Luis Henrique Madalena: “o art. 3º enumera que, mesmo não sendo agentes públicos por não cumprir os requisitos previstos no art. 2º, estão sujeitos às cominações da Lei de Improbidade. Trata-se, em linhas gerais, daquele que concorre ou induz dolosamente para a prática do ato. Veja-se que o legislador optou por excluir do âmbito da aplicação da Lei o terceiro que se beneficia do ato, mas não concorre ou induz para a sua prática. Ou seja, o terceiro somente pode compor o polo passivo da ação de improbidade caso tenha sido partícipe ou coautor do ato praticado pelo agente e na sua atuação esteja configurado o elemento subjetivo do dolo”. (in a Nova Lei de Improbidade Administrativa, 1. Edição. Rio de Janeiro: Forense, 2023 pg. 55-56).A mera participação em procedimento licitatório e execução contratual não configura, por si só, improbidade administrativa.Desse modo, mostra-se indispensável a demonstração da efetiva contribuição de cada um para a prática do ato ilícito e da presença do elemento subjetivo exigido pela legislação de regência.Ainda, segundo a lição doutrinária:“Importante perceber que a ação do particular deve estar vinculada ao agente público coautor do ato de improbidade. O terceiro somente recebe o influxo da Lei de Improbidade Administrativa se estiver de algum modo vinculado ao agente; sem vinculação com este, sujeitar-se-á a sanções previstas na respectiva lei de incidência " (TORRES, Ronny Charles Lopes de. Lei de Improbidade Administrativa Comentada. 2.ed. rev. E atual. São Paulo: Juspodivm, 2024. p. 176).À vista dessas premissas, passa-se ao exame individualizado das condutas atribuídas a cada um dos demandados, a fim de verificar se os elementos constantes dos autos permitem concluir pela existência de participação dolosa na prática dos fatos narrados na petição inicial.6.1. Do apelado Edson Hugo Manueira (ex-Prefeito de Sabáudia)Quanto ao ex-Prefeito Edson Hugo Manueira, a imputação formulada pelo Ministério Público está alicerçada, essencialmente, na circunstância de ter praticado os atos formais de autorização, adjudicação e homologação do certame.Ocorre que a instrução processual não demonstrou a existência de qualquer atuação concreta voltada ao direcionamento da licitação. Não há prova de que o requerido tenha interferido na elaboração do edital, participado da formação do preço de referência, dado orientações à comissão de licitação para favorecer determinada empresa ou mantido ajustes prévios com os particulares apontados na inicial.Ao contrário, os elementos constantes dos autos indicam que os atos praticados pelo então Prefeito foram precedidos de parecer técnico-contábil favorável (mov. 322.2), bem como de manifestação jurídica igualmente favorável à regularidade do procedimento.A prova oral produzida em juízo segue a mesma direção. As testemunhas João Claudenir Bortolo (mov. 300.2), Altair Rodrigues (mov. 300.3), Araceli Aparecida Geraldo (mov. 300.4) e Franciele Aparecida Moço Ribeiro (mov. 300.5) foram convergentes ao afirmar que o procedimento teve origem no setor responsável pelas licitações e que a participação do chefe do Poder Executivo restringiu-se aos atos administrativos inerentes à sua função, sem ingerência na condução do certame.Também não foi produzida prova de vínculo pessoal, societário, familiar ou financeiro entre Edson Manueira e os empresários apontados pelo Ministério Público como integrantes do alegado esquema investigado na denominada Operação Casa de Papel.De igual modo, embora as conversas extraídas dos aparelhos eletrônicos apreendidos com Marcelo Cernescu constituam elemento probatório relevante para a apuração de fatos investigados em outros procedimentos, não foi indicado qualquer trecho que faça referência ao Município de Sabáudia, ao ex-Prefeito Edson Manueira ou ao Pregão objeto desta demanda.A propósito, a d. Procuradora de Justiça consignou, em parecer, que “também não restou comprovado que Edson Manueira, então Prefeito de Sabáudia, de forma dolosa e em conluio com os corréus, deflagrou o Pregão n° 008/2013 somente para que a sociedade R.A.D. se sagrasse vencedora”, conclusão que encontra respaldo no conjunto probatório produzido.A responsabilização por improbidade administrativa não pode decorrer da mera ocupação de cargo público ou da prática de atos formais inerentes à função, sendo indispensável a demonstração do elemento subjetivo exigido pela lei. No caso concreto, os atos praticados pelo então Prefeito foram precedidos de manifestações técnicas favoráveis, inexistindo demonstração de que tenha atuado em desconformidade com tais orientações ou de que tivesse conhecimento de eventual irregularidade.Nesse contexto, a prova produzida não permite concluir que Edson Hugo Manueira tenha atuado com a finalidade de fraudar o procedimento licitatório ou causar prejuízo ao erário municipal. Ausente demonstração de participação efetiva no alegado direcionamento e inexistindo prova do dolo específico exigido pelo art. 1º, § 2º, da Lei nº 8.429/1992, impõe-se o reconhecimento da improcedência da pretensão condenatória em relação ao demandado.6.2. Do apelado espólio de Marcelo Cernescu.No tocante a Marcelo Cernescu, a imputação ministerial está fundada, sobretudo, nos elementos colhidos no âmbito da denominada Operação Casa de Papel, a partir dos quais se sustenta sua posição de liderança em estrutura empresarial destinada à obtenção irregular de contratações públicas em diversos municípios.Não se minimiza a relevância dos elementos reunidos naquela investigação. Ao contrário, os indícios apontados pelo Ministério Público revelam quadro que, em tese, justifica o aprofundamento das apurações e pode, em outros processos, respaldar eventual responsabilização, desde que presentes os requisitos legalmente exigidos.Ocorre que a controvérsia submetida a julgamento exige a verificação da efetiva vinculação desses elementos ao certame especificamente discutido nestes autos.E, nesse ponto, a prova produzida revela-se insuficiente.Com efeito, não há demonstração de que Marcelo Cernescu tenha mantido contato com o então Prefeito Edson Manueira, com membros da comissão de licitação ou com qualquer agente público do Município de Sabáudia relativamente ao Pregão nº 14/2013. Também não foram identificados documentos, registros financeiros, comunicações eletrônicas, reuniões ou quaisquer outros elementos que permitam estabelecer conexão direta entre o demandado e a contratação ora examinada.A ausência desse vínculo específico assume relevo porque a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode ser construída a partir de presunções decorrentes da mera participação em estrutura empresarial reputada irregular ou da suposta atuação semelhante em outros municípios.A mesma orientação pode ser extraída do regime inaugurado pela Lei nº 14.230/2021, que consagrou a vedação à responsabilidade objetiva em matéria de improbidade administrativa (art. 1º, § 4º) e impôs ao julgador o dever de individualizar as condutas atribuídas a cada demandado (art. 17-C, I).Assim, ainda que os elementos produzidos possam indicar proximidade empresarial entre as pessoas físicas e jurídicas investigadas, não se verifica, no âmbito deste processo, prova apta a demonstrar que Marcelo Cernescu tenha participado, de forma consciente e voluntária, de eventual direcionamento do Pregão nº 14/2013 ou atuado com a finalidade de causar dano ao erário do Município de Sabáudia.Em outras palavras, a imputação formulada nestes autos permanece fundada predominantemente em inferência decorrente do contexto investigativo mais amplo descrito pelo Ministério Público, sem que tenham sido produzidos elementos concretos de ligação entre o demandado e o certame objeto desta ação.Nessas circunstâncias, a insuficiência da prova quanto ao nexo específico entre a atuação atribuída a Marcelo Cernescu e os fatos discutidos na presente demanda impede o reconhecimento do dolo exigido pela Lei nº 8.429/1992 e afasta a pretensão condenatória, sem prejuízo da apreciação dos mesmos fatos em outros processos nos quais a conexão com determinado procedimento licitatório esteja demonstrada de forma mais robusta.6.3. Dos apelados Rodrigo Alexandre Diniz e Marcelo Faustino de SouzaEm relação aos sócios da empresa R.A.D., a imputação ministerial está amparada, essencialmente, na circunstância de a sociedade ter sido a vencedora do certame e nos elementos colhidos na Operação Casa de Papel, especialmente aqueles que apontam vínculos empresariais e contábeis entre integrantes da R.A.D. e empresas associadas a Marcelo Cernescu.Com efeito, os autos indicam que Rodrigo Alexandre Diniz mantinha relação profissional com empresas integrantes do grupo investigado, notadamente em razão de sua atuação na área contábil. Trata-se de circunstância relevante e que não pode ser ignorada na análise do conjunto probatório.Todavia, a existência de vínculos empresariais, societários ou profissionais entre particulares não conduz, por si só, à conclusão de que houve participação dolosa em fraude ao procedimento licitatório especificamente examinado nesta demanda.A esse respeito, mostra-se necessário distinguir a participação em atividade empresarial regularmente desenvolvida, ainda que inserida em contexto de proximidade com outras empresas investigadas, da efetiva atuação voltada à fraude de determinado certame. Somente esta última hipótese possui aptidão para caracterizar ato de improbidade administrativa, desde que demonstrados, de forma concreta, os elementos subjetivos exigidos pela legislação vigente.A prova produzida demonstra que a R.A.D. apresentou proposta no procedimento licitatório, sagrou-se vencedora do certame, executou os serviços contratados e recebeu os valores correspondentes à execução do ajuste. Entretanto, não foram produzidos elementos capazes de demonstrar que seus sócios tenham participado de tratativas prévias com agentes públicos municipais, influenciado a elaboração do edital, manipulado a formação do preço de referência, afastado concorrentes ou participado de qualquer ajuste destinado ao direcionamento da licitação.Também não há prova de que os demandados tenham atuado em conjunto com agentes públicos do Município de Sabáudia para obtenção indevida da contratação. Em verdade, o que se verifica é a demonstração de vínculos estruturais entre empresas investigadas em outras apurações, circunstância que, embora relevante para fins investigativos, mostra-se insuficiente para comprovar, neste processo, a participação dolosa dos apelados na prática do ato ímprobo narrado na inicial.Ausente, portanto, a comprovação de atuação concreta dirigida à fraude do Pregão nº 14/2013, bem como a necessária vinculação subjetiva entre os particulares e os agentes públicos envolvidos na contratação, não se mostra possível reconhecer a responsabilidade dos sócios da R.A.D. com fundamento em presunções ou inferências extraídas exclusivamente de sua posição societária ou de relações empresariais mantidas com terceiros.Nessas circunstâncias, a insuficiência da prova quanto ao dolo específico e à efetiva participação dos demandados no alegado direcionamento do certame impede a procedência da pretensão condenatória também em relação aos particulares, em observância aos arts. 1º, § 4º, 3º e 17-C da Lei nº 8.429/1992.7. O dano efetivo ao erárioAinda que superadas as insuficiências probatórias relacionadas à tipicidade e ao dolo, a pretensão condenatória igualmente não poderia prosperar diante da ausência de demonstração de dano efetivo ao erário, requisito expressamente exigido pelo art. 10 da Lei nº 8.429/1992.O art. 10, caput, da LIA passou a exigir que a conduta enseje "efetiva e comprovadamente" a perda patrimonial.O Superior Tribunal de Justiça, no Recurso Especial 1.929.685/TO (Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 27.08.2024), consolidou o entendimento de que o Judiciário deve observar a opção do legislador ordinário, que, como visto, passou a exigir o prejuízo real para a tipificação da conduta no art. 10 da LIA:ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA . NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1 . Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14 .320/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano?3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo.4. Não se desconhece os limites impostos pelo STF, ao julgar o Tema 1199, a respeito das modificações benéficas trazidas pela Lei 14 .320/2021 às ações de improbidade ajuizadas anteriormente, isto é, sabe-se que a orientação do Supremo é de que a extensão daquele tema se reservaria às hipóteses relacionadas à razão determinante do precedente, o qual não abrangeu a discussão ora em exame.5. In casu, não se trata exatamente da discussão sobre a aplicação retroativa de alteração normativa benéfica, já que, anteriormente, não havia norma expressa prevendo a possibilidade do dano presumido, sendo este (o dano presumido) admitido após construção pretoriana, a partir da jurisprudência que se consolidara no STJ até então e que vinha sendo prolongadamente aplicada.6 . Esse entendimento (repita-se, fruto de construção jurisprudencial, e não decorrente de texto legal) não pode continuar balizando as decisões do STJ se o próprio legislador deixou expresso não ser cabível a condenação por ato ímprobo mediante a presunção da ocorrência de um dano, pois cabe ao Judiciário prestar a devida deferência à opção que seguramente foi a escolhida pelo legislador ordinário para dirimir essa questão.7.Recurso especial desprovido. Embargos de declaração prejudicados .(STJ - REsp: 1929685 TO 2021/0086118-0, Relator.: Ministro GURGEL DE FARIA, Data de Julgamento: 27/08/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/09/2024)Destaca-se do acórdão:A norma do art. 10, caput, da Lei de Improbidade passou a prever expressamente que “constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente (...)”.Com isso, o dano presumido, para qualquer figura típica do art. 10 da LIA (inclusive os incisos VIII e XI do caso) não pode mais dar suporte à condenação pela prática de ato ímprobo.Esta C. Câmara teve o mesmo entendimento ao julgar o Agravo de Instrumento nº 0025103-51.2024.8.16.0000, interpostos de decisão proferida nos autos de origem, vejamos:“Embora o Ministério Público autor aponte como dano ao erário o valor total e atualizado despendido com a contratação do Pregão nº 14/2013, no importe de R$ 374.050,45, da narrativa constante na petição inicial não se verifica nenhum apontamento quanto à eventual inexecução do contrato ou superfaturamento de preços.Em outras palavras, a petição inicial não descreveu, efetivamente, o dano concreto ao erário, apto a ser reparado nos termos do art. 12, LIA. Assim, não se verifica a presença dos requisitos cumulativos exigidos pelo art. 16, § 3º, da Lei nº 8.429/92, portanto, é descabida a decretação de indisponibilidade”.No caso concreto, o Ministério Público aponta como dano o valor integral desembolsado pelo Município em razão do Contrato nº 030/2013 e de seus aditivos, atualmente atualizado para R$ 374.050,45. Todavia, a tese parte da premissa de que todo pagamento realizado no âmbito da contratação corresponderia, automaticamente, a prejuízo ao patrimônio público, raciocínio que não encontra respaldo no regime atualmente vigente.A instrução processual revelou quadro diverso.A prova oral produzida em juízo foi uníssona ao afirmar que os serviços contratados foram efetivamente executados. As testemunhas confirmaram a existência da demanda administrativa que motivou a contratação e a efetiva prestação dos serviços ao Município.Também não houve demonstração de que os valores contratados fossem incompatíveis com aqueles praticados no mercado. O preço mensal ajustado, de R$ 1.900,00, não foi objeto de impugnação técnica específica, tampouco foi produzida prova apta a evidenciar sobrepreço ou vantagem patrimonial indevida em favor dos contratados.De igual forma, não foi apresentada comparação capaz de demonstrar que a Administração teria contratado os serviços por valor superior ao de mercado, nem se apontou pagamento por serviços não executados ou prestados em quantidade inferior à contratada.Ao contrário, a própria prova testemunhal indicou que a contratação representava alternativa considerada mais econômica do que o deslocamento frequente de servidores municipais para Curitiba, circunstância que afasta, ao menos nos limites da prova produzida, a alegação de prejuízo financeiro decorrente da execução contratual.Nessas condições, não há demonstração objetiva de sobrepreço, superfaturamento ou pagamento sem a correspondente contraprestação. Tampouco se verifica prova de enriquecimento indevido decorrente do contrato celebrado.Também não procede a tese de que o dano decorreria automaticamente da alegada participação da empresa em esquema investigado pelo Ministério Público. Isso porque, conforme a orientação atualmente consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça, o prejuízo ao erário constitui elemento autônomo do tipo previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, não podendo ser presumido a partir da simples constatação de irregularidade ou da alegação de fraude.Assim, ausente prova concreta de lesão patrimonial ao Município de Sabáudia, resta igualmente não demonstrado um dos requisitos indispensáveis à configuração do ato de improbidade administrativa imputado aos demandados.Diante desse quadro, também sob o enfoque do dano ao erário, a pretensão condenatória não comporta acolhimento.Na mesma conclusão chegou a il. Procuradora de Justiça: “Assim, para além da licitude do objeto, não há que se falar em dano ao erário ante a prestação dos serviços contratados”.Este Eg. Tribunal de Justiça entendeu ausente a improbidade administrativa em casos análogos, sob investigação na operação Casa de Papel:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA FRAUDE A PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. PRETENSÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM VER RECONHECIDA A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (ARTIGOS 10 E 11 DA LIA). IMPOSSIBILIDADE. ALTERAÇÕES REALIZADAS NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO E EFETIVA LESÃO AO ERÁRIO. MINISTÉRIO PÚBLICO QUE NÃO SE DESINCUMBE DO ÔNUS PROBATÓRIO. MERA IRREGULARIDADE QUE NÃO SE CONFUNDE COM IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA INTEGRALMENTE MANTIDA. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E NÃO PROVIDA.Caso em Exame1. Trata, na origem, de Ação Civil Pública por ato de improbidade, ajuizada pelo Ministério Público em face de particulares e agentes públicos, considerando suposta prática de atos ímprobos que causaram dano ao erário e importaram em violação a princípios, nos termos do artigo 10, caput, incisos VIII e XII, e do artigo 11, caput, inciso V, da LIA. A fraude teria ocorrido na Tomada de Preços nº 004/2017, do Município de Mirador, com objeto correspondente a contratação de serviços que poderiam ser absorvidos por servidores públicos do quadro próprio da Administração. O certame teria ocorrido especificamente para beneficiar a empresa Osmar Mewes – ME, e o respectivo proprietário, Osmar Mewes. A licitação pública é autorizada pelo Prefeito Apelado (Reinaldo), a partir de solicitação do Secretário e Recorrido Graciel, que instrui o pedido com três orçamentos, todos datados de 16/02/2017, oriundos das empresas Osmar Mewes – ME, MSC Serviços de Apoio Administrativo Ltda. - ME. e APC – Assessoria, Consultoria e Gestão Pública e Patrimonial Eireli – ME, sendo que as duas primeiras pertenciam ao mesmo grupo econômico, e, por isso, teriam influenciado na delimitação do teto máximo da licitação.2. O juízo de origem julga improcedente a demanda, por não identificar ato de improbidade administrativa.Questão em Discussão3. Cinge a controvérsia em avaliar caso existe improbidade administrativa em suposta fraude a licitação pública.Razões de decidir4.A discussão é estabelecida em relação à configuração, ou não, de ato de improbidade administrativa a partir de suposta fraude a licitação pública. 5. Avaliando o caso concreto, a sentença não merece reforma, pois inexiste comprovação, por parte do Ministério Público de Primeira Instância, da existência de ato de improbidade administrativa – sendo essa a orientação, também, do Parquet em Segunda Instância, que se manifesta pela manutenção da decisão que afasta a configuração de improbidade administrativa. 6. A improbidade administrativa, todavia, não pode ser confundida com mera irregularidade ou ilegalidade, sendo necessária a comprovação do dolo específico do acusado no sentido de lesar o Erário. 7. O Apelante, Ministério Público em Primeira Instância, não comprova nos autos a existência de fraude ao procedimento licitatório, dolo específico dos envolvidos em lesar o Erário e, sequer, a mencionada dilapidação do patrimônio público. Além disso, o serviço, de acordo com o constante nos autos, é prestado, sem qualquer demonstração de sobrepreço.8. A nova redação dos artigos 9, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, alterada pela Lei nº 14.230/2021, retira a possibilidade de configuração, como improbidade administrativa, de atos culposos que causem lesão ao erário (dano presumido). Assim, deve ser analisada a presença ou não da intenção (dolo) de praticar o ato lesivo ao Erário. Portanto, exige-se agora a presença do elemento subjetivo dolo, afastando a modalidade culposa, na esteira do que já interpretava o Superior Tribunal de Justiça. O parágrafo primeiro do artigo 17-C da LIA também ressalta a necessidade de identificar o dolo, sob pena de não caracterizar a improbidade administrativa.9. O Supremo Tribunal Federal, em decisão de observância obrigatória (Tema 1.199), define que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado (caso dos autos sob análise), em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.10. Incumbiria ao órgão acusador, o Ministério Público demandante, comprovar os fatos que alega, nos termos do artigo 373 do CPC, o que não ocorre.IV – Dispositivo e tese11. Apelação Cível conhecida e não provida.Tese de julgamento: A caracterização do ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico e de efetivo dano ao erário; a mera irregularidade administrativa sem prova de enriquecimento ilícito e sem dolo específico não configura ato de improbidade.________Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992 (artigos 9, 10, 11, 17, § 3º, XI, 17-C, § 1º). Artigo 373, I e II, do CPC.Jurisprudência relevante citada: Tema 1.199 do STF; TJPR - 4ª Câmara Cível - 0006315-07.2025.8.16.0112 - Marechal Cândido Rondon -Rel.: DESEMBARGADOR CLAYTON DE ALBUQUERQUE MARANHAO -J. 04.03.2026; TJPR - 4ª Câmara Cível - 0002489-68.2009.8.16.0100 - Jaguariaíva -Rel.: DESEMBARGADOR CLAYTON DE ALBUQUERQUE MARANHAO -J. 10.11.2025; TJPR - 4ª Câmara Cível - 0002778-74.2022.8.16.0090 - Ibiporã -Rel.: DESEMBARGADOR ABRAHAM LINCOLN MERHEB CALIXTO -J. 10.11.2025; TJPR - 4ª Câmara Cível - 0005541-79.2009.8.16.0130 - Paranavaí -Rel.: DESEMBARGADORA ASTRID MARANHÃO DE CARVALHO RUTHES -J. 30.10.2025.(TJPR - 4ª Câmara Cível - 0001380-78.2022.8.16.0127 - Paraíso do Norte - Rel.: DESEMBARGADORA ASTRID MARANHÃO DE CARVALHO RUTHES - J. 17.06.2026)
Direito administrativo e processual civil. Apelação cível. Improbidade administrativa e fraude em licitação pública. Apelação não provida. I. Caso em exame1. Apelação Cível visando a reforma de Sentença que julgou improcedente o pedido na Ação Civil Pública, na qual o MINISTÉRIO PÚBLICO alegou a prática de fraudes em licitação realizada pela Câmara Municipal, envolvendo a contratação de serviços de encaminhamento de papéis e documentos.II. Questão em discussão2. A questão em discussão consiste em saber se a Sentença que julgou improcedente o pedido deve ser mantida, considerando a alegação de que houve ilegalidade no procedimento licitatório.III. Razões de decidir3. A Sentença julgou improcedente o pedido de condenação por improbidade administrativa, pois não houve ilegalidade no procedimento licitatório e não foi comprovado prejuízo ao erário.4. A tipificação da conduta no art. 10 XII, da Lei Federal nº 8.429/1992 exige a demonstração de dolo de Agente Público, o que não foi evidenciado.5. As irregularidades apontadas referem-se à participação de Agentes Privados, sem comprovação da influência do Agente Público no conluio.IV. Dispositivo e tese6. Apelo a que se nega provimento.Tese de julgamento: A prática de atos de improbidade administrativa exige a demonstração da participação dolosa do Agente Público, sendo insuficiente a comprovação de irregularidades apenas entre particulares para a responsabilização destes últimos, sem a concomitante presença de um Agente Público no polo passivo da demanda._________Dispositivos relevantes citados: L. nº 8.429/1992, arts. 10, caput, I, VII e XII; CPC/2015, art. 357, II e IV.Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.409.940/SP, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 22.09.2014.Resumo em linguagem acessível:O Tribunal reafirmou que não foi comprovado que o Agente Público agiu para causar prejuízo ao dinheiro público e, portanto, não havia motivos para punir os Réus. Assim, a Sentença foi mantida.(TJPR - 5ª Câmara Cível - 0001729-36.2022.8.16.0045 - Arapongas - Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA - J. 18.05.2026)
Direito administrativo e direito processual civil. Apelação cível. Improbidade administrativa e fraude em licitação pública. Apelação não provida. I. Caso em exame1. Apelação Cível visando a reforma de sentença que julgou improcedente o pedido na Ação Civil Pública, na qual o MINISTÉRIO PÚBLICO alegou a prática de fraudes em licitação realizada pela Câmara Municipal, envolvendo a contratação de serviços de encaminhamento de papéis e documentos.II. Questão em discussão2. A questão em discussão consiste em saber se a sentença que julgou improcedente o pedido deve ser mantida, considerando a alegação de que houve ilegalidade no procedimento licitatório.III. Razões de decidir3. A sentença julgou improcedente o pedido de condenação por improbidade administrativa, pois não houve ilegalidade no procedimento licitatório e não foi comprovado prejuízo ao erário.4. A tipificação da conduta no art. 10 XII, da Lei Federal nº 8.429/1992 exige a demonstração de dolo de Agente Público, o que não foi evidenciado.5. As irregularidades apontadas referem-se à participação de Agentes Privados, sem comprovação da influência do Agente Público no conluio.6. A delimitação da controvérsia no despacho saneador foi restrita à Lei de Improbidade Administrativa, ficando excluída a análise da conduta prevista na Lei Anticorrupção.7. Não houve impugnação por parte do MINISTÉRIO PÚBLICO quanto à delimitação da causa, o que torna a decisão saneadora estável e eficaz, nos termos do §1º do art. 357 do Código de Processo Civil.IV. Dispositivo e tese8. Apelo a que se nega provimento.Tese de julgamento: A prática de atos de improbidade administrativa exige a demonstração da participação dolosa do Agente Público, sendo insuficiente a comprovação de irregularidades apenas entre particulares para a responsabilização destes últimos, sem a concomitante presença de um Agente Público no polo passivo da demanda._________Dispositivos relevantes citados: L. nº 8.429/1992, arts. 10, caput, I, VII e XII; CPC/2015, art. 357, II e IV.Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.409.940/SP, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 22.09.2014.Resumo em linguagem acessível:O Tribunal decidiu que não foi comprovado que o Agente Público agiu para causar prejuízo ao dinheiro público e, portanto, não havia motivos para punir os réus.(TJPR - 5ª Câmara Cível - 0001737-13.2022.8.16.0045 - Arapongas - Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA - J. 01.12.2025)8. Da responsabilização da apelada R.A.D. sob a Lei nº 12.846/2013O Ministério Público requer, ainda, a responsabilização da pessoa jurídica R.A.D. Serviços de Encaminhamento de Papéis e Documentos Ltda., com fundamento nos arts. 5º, IV, alíneas "a", "b", "d" e "e", 6º e 19 da Lei nº 12.846/2013.A respeito da matéria, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu a compatibilidade entre a Lei Anticorrupção e a Lei de Improbidade Administrativa, admitindo sua utilização conjunta como fundamento de ação civil pública. No julgamento do REsp nº 2.107.398/RJ, consignou-se que eventual discussão acerca de bis in idem deve ser apreciada no momento da imposição das sanções, não constituindo óbice ao exame do mérito da pretensão deduzida.Isso, contudo, não afasta a necessidade de demonstração dos pressupostos próprios da responsabilização prevista na Lei nº 12.846/2013.Com efeito, embora o regime instituído pelo art. 2º da referida lei prescinda da demonstração de dolo ou culpa da pessoa jurídica, permanece indispensável a comprovação da prática de ato lesivo à Administração Pública, realizado em seu interesse ou benefício.Como observa Guilherme Lima:"O artigo 5º da Lei Anticorrupção elenca os atos considerados lesivos à Administração Pública nacional ou estrangeira. No caput , o artigo determina que quaisquer das pessoas jurídicas elencadas no parágrafo único do artigo 1º poderão ser responsabilizadas. Assim, qualquer pessoa jurídica ali elencada poderá figurar como sujeito ativo da prática de ato lesivo à Administração Pública.(...)"Ainda sobre o artigo 5º, que elenca os atos lesivos à Administração Pública, faz-se necessário explicar o que vêm a ser tais atos. De forma direta, atos lesivos são aqueles que causam algum dano ou lesão a determinado bem jurídico protegido pela lei 89 . Para a questão ora em estudo, ato lesivo à administração pública é aquele que causa dano ao patrimônio público nacional ou estrangeiro 90 .Os atos lesivos elencados nos incisos do parágrafo 5º já apareciam em outros diplomas legais brasileiros, como no Código Penal 91 , na Lei de Improbidade Administrativa e na Lei de Licitações 92 . Não se trata, portanto, de atos lesivos específicos para a Lei Anticorrupção. Assim, são atos tipificados que, quando cometidos, atentam contra a Administração Pública nacional ou estrangeira e acarretam em responsabilização administrativa da pessoa jurídica responsável por sua prática." (LIMA, Guilherme. Direito Administrativo Sancionador e a Função Social da Empresa. Editora Lumen Juris. 2022. Cap. O Direito Comparado e a Lei Federal Nº 12.846/2013 - 4.3.2)Cita-se, também: “Outro requisito para que haja a responsabilidade administrativa e civil da pessoa jurídica perante a Administração é que os atos lesivos respectivos tenham sido praticados em seu interesse ou benefício, ainda que não exclusivamente em seu interesse ou benefício (art. 2º)”. (GARCIA, Wander. Manual Completo de Direito Administrativo: Ideal para Provas e Concursos - 4. Ed. - 2019. Editora Foco. 2025 - Capítulo 11 – Responsabilidade Civil do Estado In: GARCIA, Wander).No caso, porém, pelas mesmas razões já expostas ao longo deste voto, não restou demonstrada a prática de qualquer dos atos lesivos descritos na petição inicial.Não se comprovou a existência de ajuste ou combinação destinada a frustrar a competitividade deste certame específico. Tampouco se demonstrou fraude à licitação ou ao contrato dela decorrente. Da mesma forma, não há elementos que indiquem que a pessoa jurídica tenha sido constituída de forma fictícia ou fraudulenta para participação em procedimentos licitatórios, sendo incontroverso que a R.A.D. foi regularmente constituída em 01.12.2009, anos antes da contratação ora analisada.Também não ficou evidenciado que os termos aditivos celebrados ao longo da execução contratual tenham servido para obtenção de vantagem indevida ou tenham ocasionado alteração irregular das condições originalmente pactuadas. Conforme já examinado, as prorrogações ocorreram sob amparo do art. 57, II, da Lei nº 8.666/1993, sem demonstração de desvirtuamento do objeto ou de majoração indevida dos valores contratados.Ademais, a prova produzida não revelou sobrepreço, superfaturamento ou qualquer outra forma de prejuízo patrimonial decorrente da execução contratual, circunstância que reforça a ausência de demonstração do alegado ato lesivo.Nessas condições, não se mostra possível reconhecer a responsabilidade da pessoa jurídica com fundamento exclusivo na existência de vínculos empresariais investigados em outros procedimentos ou na mera participação da empresa no certame.Ausente a comprovação de ato lesivo praticado em benefício da sociedade empresária, deixa de se configurar pressuposto indispensável para incidência da Lei nº 12.846/2013, razão pela qual a pretensão condenatória também não merece acolhimento sob esse fundamento.No mesmo sentido é o parecer da il. Procuradora de Justiça:No caso em concreto, compreende-se que a sociedade R.AD. Serviços de Encaminhamento de Papéis e Documentos LTDA não influenciou no correto andamento do Pregão n° 014/2013 do Município de Sabáudia. Veja-se que a referida empresa meramente participou do certame, apresentando orçamento na fase interna, e, posteriormente, proposta, sagrando-se vencedora da licitação. Frisa-se que, a despeito da compreensão da d. Promotoria, não se entende pela flagrante ilegalidade do objeto. Destaca-se ainda que as inconformidades indicadas, referentes a celeridade do procedimento e juntada parcial de orçamentos, não podem ser imputados à empresa.Portanto, não se identifica qualquer conduta que frustrou, fraudou, impediu ou perturbou o procedimento licitatório.Não se desconhece que segundo os Relatórios n° 4/2020 e 5/2020 a empresa R.AD. Serviços de Encaminhamento de Papéis e Documentos LTDA constitui, junto de demais sociedades, a exemplo, da empresa ME/SOS Assistência Municipal, grupo econômico de fato, bem, como, da existência de indícios de que pessoas jurídicas do grupo participavam de diversas licitações.Todavia, tem-se que a sociedade ré foi criada de forma legal e que participou de forma legítima do Pregão n° 014/2013, sendo comprovado através de prova emprestada que os serviços decorrentes deste foram devidamente prestados.Deste modo, mesmo levando-se em conta a desnecessidade de conduta comissiva/omissiva e de dano ao erário para a caracterização das ilicitudes previstas na LAC, não se verifica qualquer ato ilícito, no caso em concreto, a ensejar na responsabilização da empresa R.AD. Serviços de Encaminhamento de Papéis e Documentos LTDA.9. Síntese conclusivaDiante da ausência concomitante de dolo e de dano ao erário, não se configura ato de improbidade administrativa nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/1992.Não se desconhece a relevância dos elementos apurados no âmbito da denominada Operação Casa de Papel, tampouco a gravidade das circunstâncias apontadas pelo Ministério Público. Todos os indícios invocados na petição inicial e nas razões recursais foram examinados de forma individualizada e em conjunto ao longo deste voto, incluindo a antecedência de orçamentos, os vínculos empresariais identificados entre os investigados, a participação de licitante único no certame, a sucessão de termos aditivos e as características do objeto contratado.Ocorre que tais elementos, embora relevantes para fins investigativos, não se mostraram suficientes para demonstrar, com a segurança exigida pela atual disciplina da improbidade administrativa, a prática do ato ímprobo imputado aos demandados.Com efeito, os indícios apontados pelo Ministério Público são contrabalançados por elementos probatórios igualmente consistentes constantes dos autos, dentre os quais se destacam a efetiva prestação dos serviços contratados, confirmada pela prova oral produzida em juízo (movs. 300.2 a 300.5), a ausência de demonstração de sobrepreço ou superfaturamento, a regular constituição da pessoa jurídica contratada, a inexistência de prova de vínculo pessoal ou financeiro entre o ex-Prefeito e os particulares demandados, a ausência de referências ao Município de Sabáudia nas comunicações eletrônicas apreendidas e a existência de pareceres técnicos e jurídicos favoráveis à contratação.Além disso, não restou comprovado o dano efetivo ao erário, requisito indispensável para a configuração dos atos previstos no art. 10 da Lei nº 8.429/1992. Conforme já exposto, o Superior Tribunal de Justiça firmou orientação no sentido de que o prejuízo não pode ser presumido, exigindo-se demonstração concreta da lesão patrimonial, o que não ocorreu no presente caso.Também não se verificou prova suficiente do dolo específico exigido pelo art. 1º, § 2º, da Lei de Improbidade Administrativa. Os elementos produzidos não permitem concluir que os demandados tenham atuado com vontade livre e consciente de causar prejuízo ao erário.Nesse contexto, a manutenção da sentença de improcedência decorre da ausência dos pressupostos legais necessários à responsabilização dos requeridos, e não de qualquer relativização da gravidade dos fatos investigados em outros procedimentos.Como assentou o Supremo Tribunal Federal no ARE 1.446.991-ED-AgR/SP, em consonância com a orientação firmada após a Lei nº 14.230/2021, o regime atual da improbidade administrativa exige demonstração suficiente da conduta dolosa e dos elementos típicos previstos em lei, não se admitindo condenação fundada exclusivamente em presunções, em responsabilidade objetiva ou em mera associação entre os envolvidos.Registre-se, por fim, que a presente conclusão se limita aos fatos e às provas produzidas nestes autos. Nada do que aqui se decide impede o prosseguimento de investigações ou a apreciação de eventuais responsabilidades em outras demandas relacionadas a distintos procedimentos licitatórios, desde que amparadas em quadro probatório próprio e suficiente.Diante de todo o exposto, impõe-se a manutenção integral da sentença de improcedência.Conclusão.Diante do exposto, voto no sentido de se conhecer e negar provimento ao recurso de apelação. III. DISPOSITIVO.