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Processo:

RELATÓRIO:
Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná contra a sentença proferida no mov. 132.1. nos autos de ação civil pública de ressarcimento ao erário que julgou improcedente o pedido inicial, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, ao fundamento de que a ausência de assinatura em livro-ponto configura irregularidade administrativa de natureza formal, insuficiente, por si só, para demonstrar ausência ao trabalho, má-fé ou dano ao erário.
Em suas razões recursais (mov. 138.1), o Ministério Público aduziu, em síntese, que: a) entre os anos de 2014 e 2015, o controle de frequência dos servidores públicos era feito única e exclusivamente por meio de assinatura de livro ponto e a aposição das assinaturas dos funcionários era o único modo de se aferir a efetiva presença no serviço; b) era impossível ao responsável conferir a presença de todos os funcionários que atuam na unidade sem as respectivas assinaturas no livro ponto; c) os registros de consultas e procedimentos concentra todos os registros de movimentações e atendimentos da unidade e a apresentação de tais documentos também não pode ser utilizada pra evidenciar presença ao trabalho dos requeridos; d) a falta de assinatura no livro ponto não pode ser considerada como mera irregularidade formal, pois os requeridos se ausentaram de forma reiterada e sistemática; e) ao contrário do entendimento contido na r. sentença os depoimentos das testemunhas não são totalmente harmônicos com a tese da defesa, inclusive sendo apontado por algumas que não é a praxe na Administração “esquecer” por tantas vezes de assinar o livro ponto; f) desconsiderar por completo os cartões ponto em branco, bem como se basear em boletins de frequência com horários 'britânicos' e relatórios de atendimento genéricos, que sequer identificam o dentista ou a especialidade, se mostra incompatível com o princípio da razoabilidade. Com base em tais argumentos requer o provimento do recurso para o fim de reformar a r. sentença e condenar os apelados ao ressarcimento ao erário, nos moldes pleiteados na inicial e nas alegações finais.
Em contrarrazões, os apelados pugnaram pelo desprovimento do recurso (mov. 144.1).
Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral de Justiça emitiu parecer pronunciando-se pelo conhecimento desprovimento do apelo (mov. 18.1 – TJPR).
É o relatório.

VOTO E FUNDAMENTOS:
1. Admissibilidade
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.
2. Fundamentação
Na origem, a demanda foi ajuizada em face de servidores públicos municipais ocupantes do cargo de dentista, sob a alegação de que, nos anos de 2014 e 2015, teriam percebido remuneração sem a correspondente prestação de serviços, diante da ausência de registros de frequência em livro-ponto.
Sobreveio sentença de improcedência, ao fundamento de que a ausência de assinatura em livro-ponto configura irregularidade administrativa de natureza formal, insuficiente, por si só, para demonstrar ausência ao trabalho, má-fé ou dano ao erário.
Inconformado, o Ministério Público sustenta, em síntese, que a assinatura no livro-ponto constituía o único meio de controle de frequência, razão pela qual sua ausência reiterada indicaria infrequência ao trabalho e percepção indevida de valores, defendendo a existência de dolo e dano ao erário.
Assim, a controvérsia cinge-se à verificação da existência de ato de improbidade administrativa passível de ensejar ressarcimento ao erário, em razão da suposta percepção de remuneração sem a correspondente prestação laboral.
2.1. Inicialmente, cumpre ponderar que a Lei de Improbidade Administrativa foi agregada ao ordenamento pátrio com o fito de enquadrar, como condutas proibidas, as que geram enriquecimento ilícito às custas do erário, lesionam o erário, ou, ainda, aquelas que ferem os princípios da Administração Pública.
A intenção foi responsabilizar o administrador desonesto ou quem concorrer para a produção de dano ao erário ou ofensa aos postulados da Administração Pública, atuando, assim, com interesses contrários aos da Administração, bem como do interesse público primário. Em última análise, o escopo é salvaguardar o patrimônio público e a sua imagem.
O bem de valor inestimável que é protegido por meio desse instrumento legal é a probidade administrativa, a fim de que sempre seja seguido pelos agentes públicos ou por quem quer que seja, no desempenho de suas funções, um padrão de lisura, excelência, moral, decência e proteção à coisa pública.
Portanto, não se pode olvidar que o ato de improbidade administrativa não se confunde com a simples ilegalidade, irregularidade ou inabilidade da atuação dos agentes públicos.
Para configuração do ato tido como ímprobo é essencial a demonstração do elemento subjetivo que teria motivado a suposta prática da conduta imputada, a fim de que se evite a responsabilização objetiva.
A improbidade corresponde, pois, a uma conduta irregular altamente reprovável que implica em uma danosidade séria e relevante à Administração Pública. Essa irregularidade é, portanto, diferenciada e não se confunde com qualquer irregularidade administrativa, raciocínio esse que induz à máxima de que nem toda irregularidade é sinônimo de improbidade.
Outrossim, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, vislumbra-se que a tratativa apresentada pela nova redação legal traz a exigência de um dolo específico, estabelecendo no § 2º do artigo 1º que “considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente” (destacou-se).
Nada obstante, houve a exclusão da modalidade culposa aos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10 do diploma legal em comento, único que compreendia tal possibilidade até então. Assim, para configuração do ato ímprobo, somente é admitida a conduta dolosa e nos termos do dispositivo supramencionado.
Por oportuno, cumpre destacar que ao julgar o ARE nº 843989 (Tema nº 1.199 com repercussão geral), o plenário do E. Supremo Tribunal Federal analisou a possibilidade ou não de retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021 e definiu as seguintes teses:
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. (Destacou-se)
2.2. Fixadas essas premissas, observa-se que, no caso em apreço, inexiste a demonstração do elemento subjetivo exigido, capaz de ensejar a configuração do dever de ressarcir o alegado dano causado ao erário, imputado aos requeridos, tampouco comprovação do efetivo dano ao patrimônio público.
Vejamos a redação legal dos artigos que tratam dos atos de improbidade que causam prejuízo ao erário (art. 10, caput, e inciso II, da LIA) e que geram enriquecimento ilícito (art. 9º, inciso XI, da Lei n. 8.429/92):
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:(...)I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei;(...)IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;(...)XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:(...)XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
E a redação da LIA quanto ao dolo:
Art. 1º (...) § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil):
I - indicar de modo preciso os fundamentos que demonstram os elementos a que se referem os arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, que não podem ser presumidos;
Pertinente colacionar aos autos a seguinte lição doutrinária sobre o elemento subjetivo do ato de improbidade:
É importante ressaltar que a nova redação dada pela Lei 14.230/2021 ao “caput” do art. 9º da LIA deixa explicita a exigência do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa que importa enriquecimento ilícito. (...) as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 estabelecem a necessidade de comprovação do denominado “dolo específico”, sem o qual restará afastada a responsabilidade por ato de improbidade administrativa, restando superado, assim, o posicionamento jurisprudencial e doutrinário no sentido de que, para a configuração do ato de improbidade administrativa, bastaria a presença do “dolo genérico”.A exigência do dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa fica evidenciada nos §§ 2º e 3º do art. 1º da LIA, incluídos pela Lei nº 14.230/2021, na medida em que se estabelece que não basta a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas para a configuração do dolo, sendo imprescindível a comprovação de que a conduta consciente e voluntária do agente seja voltada especificamente à realização do resultado ou fim ilícito dos elementos objetivos que compõem os atos de improbidade administrativa. Por sua vez, nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 11, incluídos pela Lei nº 14.230/2021, deve ser comprovada a finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade na conduta funcional do agente público para a configuração de quaisquer atos de improbidade administrativa.[1]
Assim, tem-se que, para a condenação dos requeridos, nos termos pretendidos pelo Ministério Público, é indispensável comprovar cumulativamente o enriquecimento ilícito ou o dano efetivo ao erário e o dolo na conduta dos agentes, requisitos que não podem ser presumidos.
2.3. Os elementos de prova carreados aos autos, na ótica da LIA alterada pela Lei nº 14.230/2021, não são suficientes para caracterizar os atos de improbidade administrativa narrados na inicial quanto aos requeridos.
Da análise do conjunto probatório revela-se que a imputação ministerial está calcada, essencialmente, na ausência de registros formais de frequência em determinados dias, não havendo demonstração concreta de que os apelados deixaram de desempenhar suas funções.
Com efeito, embora se reconheça que o controle de jornada, à época, era realizado por meio de livro-ponto, tal circunstância não autoriza, por si só, a conclusão de que a ausência de assinatura implique ausência de trabalho, mormente quando evidenciada a fragilidade do próprio sistema de controle, de natureza manual e suscetível a falhas humanas.
A prova testemunhal produzida em juízo, conforme consignado na sentença e reforçado pela manifestação da PGJ em segundo grau, foi uniforme ao afirmar que os serviços eram efetivamente prestados, sendo perceptível a atuação dos servidores no cotidiano da unidade de saúde, sem notícia de interrupção dos atendimentos ou prejuízo aos usuários.
De igual modo, os elementos documentais juntados aos autos, embora impugnados pelo recorrente, não foram infirmados a ponto de evidenciar, de maneira inequívoca, a ausência de contraprestação laboral.
Nessa linha, impõe-se destacar a orientação consolidada nesta Corte no sentido de que a responsabilização por ato de improbidade administrativa não pode repousar em presunções ou ilações derivadas de irregularidades formais, exigindo-se prova segura do comportamento doloso e do efetivo prejuízo ao erário.
Após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, tornou-se ainda mais rigorosa a exigência de demonstração do dolo específico para a caracterização do ato ímprobo, não sendo suficiente a mera negligência, desorganização administrativa ou descumprimento formal de dever funcional.
No caso concreto, não há elementos aptos a evidenciar que os apelados tenham atuado com vontade livre e consciente de lesar o patrimônio público ou de auferir vantagem indevida.
Ao contrário, as sindicâncias administrativas instauradas no âmbito do próprio Município concluíram pela inexistência de má-fé, limitando-se a reconhecer eventual irregularidade formal no controle de frequência.
Nos termos do art. 11 § 1º da LIA, deve ser comprovado o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. Entre as acusações formuladas pelo Ministério Público, percebe-se que o dolo foi presumido da conduta dos agentes, e não cabalmente comprovado, o que impede a condenação, nos termos do Art. 17-C da LIA, que veda expressamente a presunção dos elementos a que se referem os arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.
Assim, os fatos devem ser interpretados como mera irregularidade administrativa, pois não ficou comprovado o dolo específico nos termos da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, que possui a seguinte determinação no art. 17-C, inciso III:
Art. 17-C. A sentença proferida nos processos a que se refere esta Lei deverá, além de observar o disposto no art. 489 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil): (...).III - considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados e das circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente;
Também não se verifica prova do alegado dano ao erário, porquanto não demonstrado que os valores percebidos não corresponderam à efetiva prestação de serviços.
A pretensão recursal, portanto, funda-se em raciocínio presuntivo, que busca extrair, da ausência de assinaturas em livro-ponto, a conclusão de inexistência de trabalho e consequente enriquecimento ilícito, o que não se sustenta diante do conjunto probatório.
Nessa perspectiva, a irregularidade apontada não ultrapassa o âmbito administrativo, carecendo de densidade suficiente para autorizar a imposição das severas consequências jurídicas previstas na Lei de Improbidade Administrativa.
Assim, ausentes os elementos essenciais à configuração do ato ímprobo — notadamente o dolo específico e o dano ao erário —, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência.
A propósito, é o entendimento jurisprudencial, conforme o posicionamento adotado em casos similares:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO DE DANO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO E DE IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. CARTA-CONVITE Nº 31/98 - COMURB. LEI Nº 14.230/2021. APLICAÇÃO IMEDIATA. OBSERVÂNCIA DO TEMA Nº 1199/STF. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DO EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO CABAL. IMPOSSIBILIDADE DE DANO PRESUMIDO. ARTIGO 10, INCISO VIII, DA LIA. ARTIGO 11, CAPUT, DA LEI Nº 8.429/92, COM REDAÇÃO DA LEI Nº 14.230/2021. TAXATIVIDADE. AUSÊNCIA DE CORRESPONDÊNCIA ENTRE OS FATOS TRATADOS NOS AUTOS E QUALQUER DAS MODALIDADES DE CONDUTA PREVISTAS NA NOVA REDAÇÃO DO DISPOSITIVO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0009330-27.2001.8.16.0014 - Londrina -
Rel.: Des. LUIZ MATEUS DE LIMA -
J. 23.05.2023) Destacou-se.
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C DEVOLUÇÃO DE VALORES PERCEBIDOS – FRAUDE À LICITAÇÃO – SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA – AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO, ANTE A EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS – DOLO NÃO COMPROVADO, E, POR CONSEGUINTE, NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO – SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.203/2021 – NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DA EFETIVA PERDA E DANO PATRIMONIAL DO ENTE PÚBLICO, NOS TERMOS DO ART. 10, VIII, DA NOVA LIA – IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO COM BASE EM DANO IN RE IPSA – RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. Diante da ausência de dolo específico, supressão da modalidade culposa e ausência de dano, o recurso não merece provimento. (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0000240-44.2002.8.16.0148 - Rolândia -
Rel.: DES. REGINA HELENA AFONSO DE OLIVEIRA PORTES -
J. 06.12.2022) Destacou-se.
1) DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE DANO. AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS SEM LICITAÇÃO. ATO ÍMPROBO NÃO DEMONSTRADO. AUSÊNCIA DE DOLO (MÁ-FÉ) DO REQUERIDO E DE DANO AO ERÁRIO. INCIDÊNCIA DA TESE FIXADA NO TEMA Nº 897.(...) c) No caso, o Município de Campina da Lagoa pretende a condenação do Requerido, ex-Prefeito do Município, ao ressarcimento do Erário, pela aquisição de bens e/ou serviços, sem processo de licitação ou sua dispensa.d) É certo que a petição inicial só pede ressarcimento ao Erário. Mas é certo também que para a procedência do pedido, a improbidade administrativa deve ser declarada, apontando-se, efetivamente, o ato ímprobo cometido, com a tipificação nos termos dos artigos 9º, 10 ou 11, da Lei Federal nº 8.429/1992, para, a partir disso, condenar o Requerido à devolução de valores.e) O ressarcimento é decorrência de conduta ímproba, devidamente provada. Daí que não se mostra plausível que a busca de reparação de danos, supostamente causados ao Município, possa se dar por meio de descrição genérica das circunstâncias fáticas e jurídicas. É preciso descrição do fato gerador do dano: a improbidade.f) No caso, a sentença julgou procedente o pedido inicial, a fim de reconhecer a obrigação de reparação dos danos apontados na inicial, condenando o Requerido ao ressarcimento do dano ao erário, sem descrevê-lo ou quantificá-lo. Ou seja, o Juízo de origem julgou procedente o pedido, sem descrever os fatos e as provas que levaram à conclusão da ocorrência do ato alegado ímprobo.g) Não fosse isso, embora a sentença tenha tipificada a conduta imputada ao Requerido no artigo 10, inciso, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa (frustrar a licitude do processo licitatório), pela aquisição de bens sem licitação, nada disse sobre o dolo.h) Não é possível concluir, de forma automática, a existência do elemento subjetivo do tipo, qual seja, o dolo; não sendo comprovado o dolo do agente, não é possível ser aplicada a penalidade de ressarcimento.i) Na Ação de Ressarcimento de Ato de Improbidade Administrativa por dispensa indevida de licitação o dano será sempre material, porque palpável e aferível. Dele, não se pode, entrementes, dizer que seja abstrato, porquanto produziu impacto real nas contas públicas. Muito menos se pode dele dizer presumido, porque a presunção exige, também, a exibição de um valor concreto.j) Nesse contexto, é caso de ser afastada a condenação imposta, julgando-se improcedente o pedido de ressarcimento, porque sobre ter estado ausente descrição da conduta alegada ímproba, não há a comprovação do dano efetivo ao erário, nem do dolo do agente, necessária para a procedência do pedido de ressarcimento, conforme restou assentado no julgamento do Recurso Extraordinário nº 852.475/SP, em repercussão geral, pelo Supremo Tribunal Federal. 2) APELO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0001601-97.2010.8.16.0057 - Campina da Lagoa -
Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA -
J. 15.08.2022) Destacou-se.
Em razão do exposto, é o caso de manter a sentença prolatada, por seus próprios e jurídicos fundamentos.
3. Conclusão
Diante do exposto, voto no sentido de conhecer o recurso de apelação e negar-lhe provimento, mantendo a sentença prolatada.