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Processo:

I – RELATÓRIO
Trata-se de recurso de Agravo de Instrumento interposto por SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS DE CURITIBA (SISMUC), nos autos de ação civil pública nº 0000326-76.2026.8.16.0179, em face da decisão de mov. 21.1 (1º Grau), que indeferiu o pedido de suspensão da aplicação do critério de pontuação referente ao tempo de exercício em função gratificada/cargo em comissão no Procedimento de Crescimento Vertical por Merecimento, nos seguintes termos:
“(...).O instituto do Crescimento Vertical foi disciplinado pelas Leis Municipais nº 16.198/2023 e nº 16.201/2023, que instituíram os planos de carreira e estabeleceram a progressão funcional vinculada a procedimento de avaliação por merecimento, a ser implementado conforme regulamentação própria. A controvérsia instaurada nos autos reside em definir se o critério questionado constitui mero desdobramento regulamentar desse modelo legal ou se representa inovação incompatível com a lei. Em análise sumária do feito, não se identifica, de plano, ilegalidade manifesta ou incompatibilidade direta entre o critério impugnado e o texto legal que instituiu o regime de carreira. Isso porque as referidas normas estruturam o modelo de evolução na carreira e autorizam sua operacionalização por meio de atos administrativos complementares, destinados à definição de critérios técnicos, etapas procedimentais e formas de mensuração do desempenho funcional. Veja-se, nesse sentido, o que dispõe o art. 20 da Lei Municipal 16.198/2023: Art. 20. As regras gerais de operacionalização do procedimento de Crescimento Vertical por Merecimento, incluindo os critérios de pontuação e classificação, serão estabelecidas em Decreto e as regras de regência de cada procedimento específico serão fixadas em Portaria ou Edital da SMAP, sendo que a Portaria poderá ser editada de forma conjunta pela SMAP com outras Secretarias, Autarquias e Fundações de direito público municipais, quando as peculiaridades de determinado procedimento assim o recomendarem. Parágrafo único. O Crescimento Vertical por Merecimento ocorrerá exclusivamente em anos ímpares, e poderá não ser realizado em decorrência dos limites estabelecidos pela Lei Complementar nº 101, de 2017, e consoante o disposto na Seção I, do Capítulo V, do Título I desta Lei. Além disso, aferição de experiência funcional, portanto, não se mostra, nesta fase inicial, manifestamente inadequada ou dissociada da finalidade de identificar desempenho qualificado ou assunção de responsabilidades ao longo da carreira.
Assim, ausente demonstração inequívoca de ilegalidade ou desproporcionalidade evidente, a controvérsia deve ser apreciada após regular instrução, quando será possível avaliar, com maior densidade cognitiva, os limites do poder regulamentar e a aderência do critério à disciplina legal do plano de carreira. Diante do exposto, INDEFIRO a medida liminar.”
Irresignado, o Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Curitiba (SISMUC) interpôs o presente recurso e alega, em síntese: (i) a controvérsia é eminentemente de direito, sendo plenamente possível a verificação da ilegalidade apontada mediante simples confronto entre o Decreto Municipal nº 2.635/2025 e as leis que regem o plano de carreira; (ii) ao postergar a análise para momento posterior, sob o argumento de necessidade de instrução processual, a decisão agravada incorre em erro de direito, afastando indevidamente a incidência da tutela de urgência em hipótese em que ela se mostra plenamente cabível; (iii) ao criar uma vantagem funcional baseada em cargo de livre designação (confiança), a Administração violou diretamente o modelo meritocrático das Leis Municipais nº 16.198/2023 e 16.201/2023, o que configura a probabilidade do direito necessária para a reforma da decisão; (iv) o Decreto inovou ao criar vantagem material baseada em critérios de livre nomeação e exoneração (confiança), o que caracteriza, em tese, extrapolação do poder regulamentar e violação aos princípios da legalidade, isonomia e impessoalidade; (v) o servidor investido em função gratificada ou no exercício de cargo em comissão já é remunerado por gratificação específica; utilizar tal condição como critério de progressão funcional configuraria benefício em duplicidade e desvio de finalidade, visto que tal função não atesta necessariamente aprimoramento técnico no cargo efetivo.
Explicitados os fatos e fundamentos jurídicos, requer a concessão de efeito suspensivo e, ao final, reforma da r. decisão.
Indeferido o efeito suspensivo, ao mov. 9.1.
Intimado, o agravado deixou de apresentar contrarrazões.
A d. Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pela desnecessidade de intervenção ministerial (mov. 16.1).
É o breve relatório.



II - VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO:
Encontram-se presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer) e, intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento), merecendo o recurso ser conhecido.
A tutela provisória de urgência antecipada se caracteriza quando demonstrado dois elementos: 1) a probabilidade do direito e; 2) o perigo na demora da prestação da tutela jurisdicional.
Existe urgência sempre que cotejada as alegações e as provas com os elementos dos autos, dando, assim, maior grau de confirmação do pedido.
Destaca-se que, mesmo em sede de segundo grau, os requisitos são apreciados em sede de cognição superficial, sem adentrar profundamente no tema principal da lide, pois, do contrário, estaria de imediato julgando o mérito do feito, o que é vedado nesta seara, por ferir o princípio do duplo grau de jurisdição.
Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Curitiba (SISMUC) requerendo, liminarmente, a suspensão da aplicação do critério de pontuação referente ao tempo de exercício em função gratificada/cargo em comissão no Procedimento de Crescimento Vertical por Merecimento.
Sustenta que a decisão agravada incorre em erro de direito, afastando indevidamente a incidência da tutela de urgência em hipótese plenamente cabível. Aduz que, ao atribuir pontuação ao exercício de função gratificada ou cargo em comissão, o Decreto nº 2.635/2025 transforma situação precária e transitória, baseada em confiança administrativa, em fator estrutural de progressão na carreira efetiva, sem qualquer previsão legal.
Alega que o Decreto inovou ao criar vantagem material baseada em critérios de livre nomeação e exoneração (confiança), o que caracteriza, em tese, extrapolação do poder regulamentar e violação aos princípios da legalidade, isonomia e impessoalidade.
Sobre a Progressão Vertical, a Lei Municipal nº 16.198/2023 dispõe:
Art. 18. O Crescimento Vertical por Merecimento, autorizado e normatizado por meio de Decreto e demais atos normativos deste decorrente, constitui-se em procedimento concorrencial de desenvolvimento na carreira, que possibilita ao servidor, integrante da Parte Permanente do cargo a passagem do Nível atual para o imediatamente superior, na referência equivalente à referência atual. § 1º Na regulamentação do procedimento deverão ser obrigatoriamente considerados os seguintes parâmetros:I - limite de vagas, podendo ser definido por nível, observado o limite de até 20% (vinte por cento) do total de servidores ativos integrantes da Parte Permanente de cada cargo em 30 de junho do ano anterior à abertura do procedimento; (Redação dada pela Lei nº 16541/2025) II - para os cargos cujo número total de servidores ativos seja igual ou inferior a 5 (cinco) será oferecida 1 (uma) vaga, no mínimo, no Procedimento de Crescimento Vertical; (Redação dada pela Lei nº 16541/2025) III - composição de pontuação que contemple parâmetros mínimos de qualificação e do resultado na Avaliação Funcional. § 2º Na composição da pontuação para fins de classificação no procedimento concorrencial, a apresentação de títulos de escolarização formal e atendimento de demais critérios objetivos a serem estabelecidos por Decreto corresponderá a 80% (oitenta por cento) da pontuação ponderada, e o resultado da avaliação funcional corresponderá à pontuação ponderada de 20% (vinte por cento), no total de 100 (cem) pontos possíveis.
Ainda, a Lei Municipal nº 16.201/2023:
Art. 17. O Crescimento Vertical por Merecimento, autorizado e normatizado por meio de Decreto e demais atos normativos deste decorrente, constitui-se em procedimento concorrencial de desenvolvimento na carreira, que possibilita ao Professor de Educação Infantil, integrante da Parte Permanente do cargo, a passagem do Nível atual para o imediatamente superior, na referência equivalente à referência atual. § 1º Na regulamentação do procedimento deverão ser obrigatoriamente considerados os seguintes parâmetros: I - limite de vagas, podendo ser definido por nível, observado o limite de até 20% (vinte por cento) do total de servidores ativos integrantes da Parte Permanente do cargo em 30 de junho do ano anterior à abertura do procedimento; (Redação dada pela Lei nº 16541/2025) II - composição de pontuação que contemple parâmetros mínimos de qualificação e do resultado na Avaliação Funcional.§ 2º Na composição da pontuação para fins de classificação no procedimento concorrencial, a apresentação de títulos de escolarização formal e atendimento de demais critérios objetivos a serem estabelecidos por Decreto corresponderá a 80% (oitenta por cento) da pontuação ponderada, e o resultado da avaliação funcional corresponderá à pontuação ponderada de 20% (vinte por cento), no total de 100 (cem) pontos possíveis.
O Decreto nº 2.635/2025, que “estabelece as normas gerais de operacionalização e autoriza a realização do Procedimento de Crescimento Vertical por Merecimento do ano de 2025, para os servidores integrantes dos cargos regidos pela Lei Municipal nº 16.198, de 28 de agosto de 2023”, prevê:
Art. 9º Para efeitos de pontuação do Quadro B serão considerados para o Crescimento Vertical por Merecimento os seguintes critérios da Vida Funcional do servidor, até o limite de 12 (doze) pontos, conforme Anexo VII: I - Grupos Ocupacionais Básico, Médio, Médio Técnico e Superior: a) tempo de efetivo exercício no cargo, em meses; b) tempo de função gratificada/cargo em comissão, em meses. § 1º Para fins de pontuação em contagem de tempo de efetivo exercício no cargo, será considerado o tempo de efetivo exercício no cargo atual, contado em meses, sendo descontadas as licenças sem vencimentos e disposições funcionais a órgãos ou entidades da União, do Distrito Federal, dos Estados, de outros Municípios; à Câmara Municipal de Curitiba; e às entidades integrantes da Administração Indireta do Município, salvo Autarquias e Fundações de Direito Público do Município de Curitiba.§ 2º Em caso de mutação (alteração de denominação, alteração do nome do cargo, enquadramento, enquadramento com mudança de função, enquadramento por opção, promoção, transposição, reenquadramento e redistribuição) de cargo por força de lei, será considerada a evolução histórica do cargo, contado o tempo respectivo a partir da data da primeira mutação do cargo. Considerar-se-á como evolução histórica do cargo a alteração de denominação que não modifique o núcleo central das atribuições do cargo.§ 3º Em caso de readaptação, o tempo no cargo será contado a partir da data da readaptação para o cargo atual. § 4º Para fins de pontuação em contagem de tempo de função gratificada/cargo em comissão, será considerado aquele decorrente de designação formal na estrutura dos quadros da Administração Direta, das Autarquias ou Fundações de direito público municipais, exercido durante o período em que estiver no cargo atual. § 5º No caso de servidores cedidos, por força de Contrato de Gestão, ao Instituto das Cidades Inteligentes - ICI, ao Instituto Curitiba de Saúde - ICS, ao Instituto Curitiba de Arte e Cultura - ICAC ou à Fundação de Previdência Complementar do Município de Curitiba - CuritibaPrev, será computado, para fins de tempo de função gratificada/cargo em comissão, o período decorrente de designação ou nomeação formal para função de chefia na instituição cessionária, considerando-se a matrícula sob a qual foi efetivada a disposição.§ 6º Será contabilizado todo o tempo de função gratificada /cargo em comissão exercido após a admissão no cargo atual, independentemente da vida funcional em outros cargos anteriores. § 7º Para servidor com dois padrões, será considerado o tempo de função gratificada/cargo em comissão em ambas as matrículas, desde que coincidam os períodos de efetivo exercício.
Como é cediço, a espécie normativa em questão - decreto - configura ato administrativo secundário, cuja finalidade precípua é regular a aplicação das leis. Deve ser editado contendo apenas disposições que explicitam, desdobram ou detalham o conteúdo da lei, sem exorbitá-la, muito menos limitá-la.
Nesta perspectiva e em cognição estreita, própria da via do agravo de instrumento, o Decreto Municipal nº 2.635/2025 aparentemente não extrapolou o poder regulamentar, tampouco usurpou a função legislativa, mas, sim, visou viabilizar a execução das Leis Municipais nº 16.198/2023 e nº 16.201/2023.
Tais leis municipais disciplinaram o Crescimento Vertical por Merecimento como procedimento concorrencial de desenvolvimento na carreira, com parâmetros obrigatórios de limitação de vagas e de composição de pontuação que contemple qualificação e resultado na avaliação funcional. O art. 20 da Lei nº 16.198/2023 delega expressamente ao decreto a estabelecimento das regras gerais de operacionalização, incluindo os critérios de pontuação e classificação. O § 2º do art. 18 da mesma lei estabelece que 80% da pontuação será formado por títulos de escolarização formal e demais critérios objetivos a serem estabelecidos por decreto.
O decreto, na espécie, ao prever no Quadro B o tempo de efetivo exercício no cargo e o tempo de função gratificada/cargo em comissão, não inova na ordem jurídica, mas opera dentro dos limites da autorização legal para detalhar critérios técnicos e procedimentais. A lei não prevê rol exaustivo de critérios de pontuação, mas admite regulamentação infralegal de parâmetros objetivos para a aferição do merecimento.
O tempo de função gratificada/cargo em comissão é considerado, no decreto, como elemento de experiência funcional, contando-se o período exercido durante o efetivo exercício no cargo atual, com designação formal na estrutura da administração direta, autarquias ou fundações de direito público municipais. Trata-se, à primeira vista, de tempo vinculado ao exercício de responsabilidades no âmbito do cargo efetivo, compatível com a finalidade do procedimento de avaliar desempenho e assunção de responsabilidades ao longo da carreira.
O agravante sustenta que o decreto não pode inovar na ordem jurídica, e que ao atribuir pontuação ao exercício de função gratificada/cargo em comissão, estaria transformando situação precária e transitória em fator estrutural de progressão, sem previsão legal. Contudo, o decreto, na espécie, não aparenta criar vantagem nova, mas detalhar critérios de pontuação para o procedimento concorrencial. Afinal, a lei não vedou a consideração do tempo em função gratificada/cargo em comissão como elemento de experiência funcional. Ao contrário, delegou ao decreto afixação desses parâmetros.
A tese de ofensa aos princípios da isonomia e impessoalidade também não se sustenta, nesta fase, pois o decreto não aparenta criar distinção arbitrária entre servidores, mas estabelecer critério objetivo e universalmente aplicável a todos que exercem função gratificada/cargo em comissão, sem favorecer grupo específico.
De mais a mais, o agravante defende que a inadequação do critério, por desvio de finalidade e desproporcionalidade, justificaria a tutela de urgência. Contudo, a escolha dos critérios de pontuação cabe ao gestor público, dentro dos limites da lei, e o decreto não viola a finalidade do Crescimento Vertical, pois este visa valorizar o merecimento, e o tempo de exercício de responsabilidades em função gratificada pode ser considerado elemento de experiência funcional, compatível com essa finalidade. No caso, o decreto detalha os critérios específicos de pontuação, conforme autorizado pela lei, não havendo sobreposição, mas complementariedade normativa.
A alegação de inadequação técnica do critério exige, na realidade, análise aprofundada dos parâmetros de política administrativa e de gestão de pessoas, matéria que deve ser apreciada após regular instrução processual, quando será possível avaliar com maior densidade cognitiva os limites do poder regulamentar e a aderência do critério à disciplina legal do plano de carreira.
Vale destacar que ao Poder Judiciário é vedado imiscuir-se no mérito do ato administrativo, mas apenas à sua legalidade, verificando a constitucionalidade e observância aos preceitos estabelecidos em lei. Trata-se, portanto, de uma consequência do princípio da separação dos poderes, não podendo o Judiciário adentrar na análise do mérito do ato administrativo, limitando-se a verificar a regularidade do procedimento e a legalidade do ato.
Acerca da matéria:
“A Constituição, ao estabelecer as funções próprias de cada Poder e dos diversos órgãos, prevê instrumentos de controle externo da atividade administrativa. O controle externo se configura como uma função específica e diferenciada, reservada constitucionalmente a Poderes e órgãos determinados. Assim, por exemplo, a Constituição atribui ao Poder Judiciário a competência jurisdicional para rever os atos administrativos. Essa é uma modalidade de controle externo, subordinada a um regime próprio e diferenciado. (...) Por isso, exercer jurisdição permite rever a validade da atividade administrativa, mas não atribui ao Poder Judiciário competência para se substituir ao órgão administrativo. (...) o princípio da separação de poderes acarreta a existência de um núcleo mínimo da atividade administrativa que não comporta revisão pelo órgão controlador externo. Sintetizando essa concepção, costuma-se afirmar que o mérito do ato administrativo não comporta revisão por ocasião do controle externo.” (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. Versão eletrônica. 5. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018)
Outra consequência da presunção de legitimidade é a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca.
Ao arguir a nulidade do ato, por vício formal ou ideológico, a prova do defeito apontado ficará sempre a cargo do impugnante e, até sua anulação, o ato terá plena eficácia. O agravante, no caso, não logrou demonstrar, em cognição sumária, que o critério discutido ultrapassa os limites da discricionariedade conferida ao gestor, nem que viola manifestamente a lei ou princípios constitucionais.
Por todo o exposto, a probabilidade do direito não se mostra suficientemente demonstrada para justificar a intervenção urgente, especialmente diante da autorização legal para regulamentação por decreto e da ausência de prova de ilegalidade manifesta.
Posto isso, voto no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, mantendo-se incólume a decisão impugnada.