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Processo:

I – RELATÓRIO
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Prefeito do Município de Campo Bonito, em face da Lei Municipal nº 1, de 3 de novembro de 2025, que dispõe sobre a concessão de auxílio-saúde aos servidores públicos da Câmara Municipal daquela urbe.
O diploma impugnado possui a seguinte redação:
“Art. 1º Fica instituído o auxílio saúde aos servidores da Câmara Municipal de Campo Bonito e será concedido mensalmente em pecúnia.Art. 2º Faz jus ao auxílio saúde os servidores efetivos e comissionados da Câmara Municipal de Campo Bonito.Art. 3º O auxílio saúde será pago mensalmente no valor de R$ 350,00 (trezentos e cinquenta reais), inclusive em férias e recesso devidamente definido em Portaria.§ 1º O servidor terá direito a esse benefício a partir da data do efetivo exercício no cargo, e no mês que isso ocorrer, receberá proporcionalmente.§ 2º Em caso de exoneração, o servidor somente receberá proporcionalmente aos dias em que ocupou o cargo público.§ 3º Eventual falta injustificada ou dia em que o servidor estiver em licença ou afastamento não remunerados, serão descontados na respectiva proporção.§ 4º O valor do auxílio saúde previsto neste artigo será atualizado anualmente juntamente com os vencimentos ou subsídios dos servidores pelo índice de preços ao consumidor – IPCA acumulado nos 12 meses anteriores, ou outro índice que o substituir.Art. 4º O auxílio saúde será pago na folha de pagamento do mês anterior, salvo na seguinte hipótese, em que seu pagamento poderá ser realizado posteriormente:I. Início do efetivo desempenho das atribuições do cargo ou reinício do exercício decorrente de licenças ou afastamentos legais;Art. 5º O auxílio saúde não poderá ser pago cumulativamente com outro de espécie semelhante ou vantagem pessoal originária percebida de qualquer forma de indenização ou auxílio pago sob o mesmo título ou idêntico fundamento.Art. 6º Os servidores requisitados, cedidos ou em lotação provisória, receberão o auxílio saúde quando o ônus da remuneração for da Câmara Municipal de Campo Bonito.Art. 7º O auxílio saúde tem caráter indenizatório e não será:I. Incorporado aos vencimentos, à remuneração, ao provento ou à pensão;II. Considerado como rendimento tributável para efeito de incidência de imposto de renda ou de contribuição previdenciária e aplicação do teto remuneratório.Art. 8º As despesas decorrentes desta Lei correrão à conta da dotação orçamentária específica da Câmara Municipal de Campo Bonito.Art. 9º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, sendo que no primeiro mês de vigência, os servidores receberão proporcionalmente aos dias em vigor.”
O autor relata e sustenta, na inicial, em síntese: a) o projeto que deu origem à norma foi apresentado por integrante do Poder Legislativo e integralmente vetado pelo Prefeito, entre outros fundamentos, por tratar de vantagem funcional destinada a servidores submetidos ao regime jurídico estatutário; b) a disciplina do regime jurídico e da remuneração dos servidores municipais estaria submetida à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme o art. 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal, aplicável aos Municípios por simetria, e os arts. 56, I, e 77, VIII, da Lei Orgânica Municipal; c) a criação do auxílio-saúde modificou a relação jurídica mantida entre o Município e seus servidores, acrescentando vantagem pecuniária sem observância da iniciativa constitucionalmente reservada; d) o benefício não ostenta natureza indenizatória, pois o seu pagamento não foi condicionado à comprovação de despesas médicas ou assistenciais; e) a concessão mensal e indistinta da parcela corresponderia a aumento indireto de remuneração, em afronta aos princípios da moralidade e da impessoalidade; f) o projeto foi vetado integralmente, embora o preâmbulo da lei publicada registre que o diploma teria sido sancionado pelo Chefe do Poder Executivo; g) a numeração atribuída à lei não observou a sequência da legislação municipal; h) o veto foi rejeitado sem a maioria absoluta exigida pelo art. 71, § 4º, da Constituição do Estado do Paraná, pelo art. 63, § 5º, da Lei Orgânica Municipal e pelo art. 146, § 2º, do Regimento Interno da Câmara; i) a Câmara Municipal é composta por nove vereadores, e somente quatro parlamentares votaram pela rejeição do veto, enquanto três votaram por sua manutenção; j) seriam necessários, porém, cinco votos para a formação da maioria absoluta, independentemente da circunstância de dois mandatos se encontrarem vagos ou de seus ocupantes estarem afastados.
Ao final, requer cautelarmente a suspensão imediata da eficácia da Lei Municipal nº 1/2025 e, no mérito, a declaração de sua inconstitucionalidade (mov. 1.1).
Ao receber a ação, considerei que o intervalo transcorrido entre a publicação da lei, no início de novembro de 2025, e o ajuizamento da demanda, no final de março de 2026, recomendava maior cautela na apreciação da tutela provisória sem a prévia manifestação das autoridades responsáveis pelo ato normativo. Diante, então, da relevância jurídica e institucional da controvérsia, submeti o feito ao rito abreviado previsto no art. 12 da Lei nº 9.868/1999 e no art. 260 do Regimento Interno deste Tribunal, determinando a notificação do Presidente da Câmara Municipal de Campo Bonito e a posterior manifestação da Procuradoria-Geral do Estado e da Procuradoria-Geral de Justiça (mov. 9.1).
A Câmara Municipal prestou informações no mov. 17.1. Defendeu que sua autonomia administrativa e financeira compreende a competência para organizar os serviços internos, gerir o próprio orçamento e disciplinar o regime funcional de seus servidores, por aplicação simétrica do art. 51, IV, da Constituição Federal. Afirmou que a lei impugnada se destina exclusivamente aos servidores do Poder Legislativo e não cria obrigação para o Poder Executivo nem interfere em sua estrutura administrativa. Asseverou que a promulgação do diploma pela Câmara decorreu da rejeição do veto e da ausência de subsequente promulgação pelo Prefeito, constituindo a referência à sanção no preâmbulo simples erro material, passível de correção sem invalidação da lei.Em relação ao quórum, informou que, na data da apreciação do veto, dois integrantes da composição legal da Câmara estavam com os mandatos cassados por decisão da Justiça Eleitoral. Desse modo, entre os sete vereadores que se encontravam no efetivo exercício do mandato, quatro votaram pela rejeição do veto e três por sua manutenção. Expôs que o auxílio foi criado de forma geral e impessoal, em favor dos servidores do Poder Legislativo, com natureza indenizatória e assistencial, e que a despesa seria suportada pelo orçamento próprio da Câmara. Apresentou documentação relativa ao processo legislativo, à cassação dos mandatos, à convocação dos suplentes e ao impacto orçamentário da medida. Requereu, por fim, a improcedência da ação. Subsidiariamente, pediu que os efeitos de eventual declaração de inconstitucionalidade fossem modulados para preservar os pagamentos recebidos de boa-fé pelos servidores.
A Procuradoria-Geral do Estado, no exercício da função de defesa da norma prevista no art. 113, § 2º, da Constituição Estadual, manifestou-se pela improcedência da demanda (mov. 21.1). Sustentou que a reserva de iniciativa instituída pelo art. 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal protege a competência do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre o regime jurídico dos servidores vinculados àquele Poder, não alcançando os agentes pertencentes à estrutura funcional do Legislativo. Argumentou que os arts. 51, IV, e 52, XIII, da Constituição Federal asseguram às Casas Legislativas competência privativa para dispor sobre sua organização e seus serviços, bem como iniciativa para fixar a remuneração dos respectivos servidores. Afirmou que a Lei nº 1/2025 não modifica a organização administrativa do Poder Executivo, não altera as atribuições de seus órgãos e não onera diretamente o seu orçamento, uma vez que a despesa será custeada por dotação própria da Câmara. Acrescentou que a ausência de exigência de comprovação mensal de despesas não seria suficiente para afastar a natureza indenizatória da parcela, especialmente porque a lei estabelece finalidade específica, valor certo, aplicação geral e vedação expressa de incorporação.
A Procuradoria-Geral de Justiça requereu, inicialmente, a conversão do julgamento em diligência, para que a Câmara Municipal fosse intimada a apresentar certidão acerca da vigência da Lei nº 1/2025 ou cópia de eventual legislação revogadora (mov. 24.1).
O pedido foi deferido no mov. 27.1.
Em cumprimento à diligência, a Câmara Municipal informou que a Lei nº 1/2025 permanece vigente nos moldes de sua publicação e apresentou cópia integral do diploma (movs. 31.1 e 31.2).
Com nova vista dos autos, a Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade (mov. 34.1). Sustentou que compete à Câmara Municipal, no exercício de sua autonomia administrativa, disciplinar o regime funcional de seus próprios servidores; que os equívocos relativos ao preâmbulo e à numeração da lei constituem falhas de técnica legislativa sem repercussão sobre sua validade; e que, diante da cassação dos mandatos de dois vereadores e da ausência de posse dos suplentes, os quatro votos favoráveis à rejeição do veto foram suficientes para formar a maioria absoluta entre os sete parlamentares juridicamente aptos a votar. Por fim, reconheceu a natureza indenizatória do auxílio-saúde, considerada a vedação de incorporação, a possibilidade de regulamentação interna e a existência de prévio estudo de impacto orçamentário-financeiro, com custeio pelo orçamento próprio do Poder Legislativo.
É o relatório.

II – FUNDAMENTAÇÃO
1. Delimitação da controvérsia
A ação direta volta-se contra a integralidade da Lei nº 1/2025 do Município de Campo Bonito, que instituiu auxílio-saúde, no valor mensal de R$ 350,00 em favor dos servidores efetivos e comissionados da Câmara Municipal.
A pretensão está sustentada em quatro fundamentos.
O primeiro diz respeito à iniciativa parlamentar da lei, sob a alegação de que somente o Chefe do Poder Executivo poderia deflagrar processo legislativo destinado a modificar o regime jurídico e a remuneração dos servidores municipais.
O segundo está relacionado à indicação equivocada, no preâmbulo da lei, de que o diploma fora sancionado pelo Prefeito, bem como à numeração que lhe foi atribuída.
O terceiro se refere ao quórum empregado para a rejeição do veto, pois quatro dos sete vereadores em efetivo exercício votaram por sua derrubada, embora a composição legal da Câmara fosse de nove membros.
O quarto fundamento consiste na afirmação de que o auxílio-saúde, apesar da denominação e da qualificação legislativa, possuiria natureza remuneratória e representaria aumento dissimulado dos vencimentos dos servidores.
2. Iniciativa para a disciplina do regime jurídico dos servidores da Câmara Municipal
O primeiro fundamento da ação não procede.
O autor parte da premissa de que toda lei relacionada ao regime jurídico dos servidores municipais deve ser de iniciativa do Prefeito, independentemente do Poder ao qual estejam vinculados os agentes beneficiados.Essa compreensão amplia indevidamente o alcance da reserva estabelecida em favor do Chefe do Poder Executivo e desconsidera a autonomia administrativa e funcional assegurada aos órgãos do Poder Legislativo.
O art. 61, § 1º, II, “a” e “c”, da Constituição Federal dispõe:
“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:(...)II - disponham sobre:a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração”.
A Constituição do Estado do Paraná contém disposição correlata:
“Art. 66. Ressalvado o disposto nesta Constituição, são de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:I - criação de cargos, função ou empregos públicos na administração direta e autárquica do Poder Executivo ou aumento de sua remuneração;II - servidores públicos do Poder Executivo, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, reforma e transferência de militares estaduais para a reserva;”
A própria redação do art. 66 da Constituição Estadual evidencia que a iniciativa privativa do Governador se refere aos cargos, aos órgãos e aos servidores integrantes da estrutura do Poder Executivo.Essa delimitação decorre da separação dos Poderes e da necessidade de preservar a autonomia de cada órgão constitucional para gerir sua organização interna.
A reserva de iniciativa constitui exceção à regra geral de legitimidade parlamentar para deflagrar o processo legislativo. Por essa razão, não se presume nem admite interpretação extensiva.
O Supremo Tribunal Federal reafirmou essa orientação ao julgar a ADI 4.959:
“CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL. MEDIDAS SANITÁRIAS DE PROTEÇÃO E CONTROLE DE REPRODUÇÃO DE CÃES E GATOS. PROJETO DE LEI DE AUTORIA PARLAMENTAR. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES. FAUNA E PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DA UNIÃO, DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL (CF, ART. 24, VI). 1. À luz da jurisprudência do Supremo, a reserva de iniciativa material não se presume, tampouco comporta interpretação extensiva. Antes, constitui exceção e surge apenas quando presente a necessidade de preservação do ideal de independência entre Executivo, Legislativo e Judiciário. 2. As situações em que a Constituição Federal reservou a iniciativa do processo legislativo ao Chefe do Poder Executivo estão previstas em rol taxativo no art. 61 e dizem respeito à organização e ao funcionamento da Administração Pública, especialmente no que concerne aos órgãos e servidores do Executivo. 3. A mera possibilidade de uma proposição parlamentar ter como consequência o aumento de despesas para a Administração não faz surgir violação à cláusula de reserva de iniciativa, desde que a norma a ser criada não alcance a estrutura, a atribuição dos órgãos ou o regime jurídico dos servidores públicos (ARE 878.911, ministro Gilmar Mendes, Tema n. 911 da repercussão geral, DJe de 11 de outubro de 2016)... 7. Pedido julgado improcedente.”(STF - ADI: 4959 AL, Relator.: Min. NUNES MARQUES, Data de Julgamento: 21/10/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 29-10-2024 PUBLIC 30-10-2024)
No mesmo sentido:
“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. PROCESSO LEGISLATIVO. LEI 7.428/2012 DO ESTADO DE ALAGOAS. ANISTIA DE INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS A POLICIAIS CIVIS, POLICIAIS MILITARES E BOMBEIROS MILITARES PELA PARTICIPAÇÃO EM MOVIMENTOS REIVINDICATÓRIOS. INICIATIVA PARLAMENTAR. MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. REGIME JURÍDICO E DISCIPLINAR DE SERVIDORES PÚBLICOS. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 1. A Constituição Federal (art. 61, § 1º, II, ‘c’ e ‘e’) reserva ao chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que tratem do regime jurídico de servidores desse Poder ou que modifiquem a competência e o funcionamento de órgãos administrativos, no que se enquadra a lei de iniciativa parlamentar que concede anistia a infrações administrativas praticadas por servidores civis e militares de órgãos de segurança pública. 2. Ação Direta julgada procedente.”(STF - ADI: 4928 AL, Relator.: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 11/10/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 02/02/2022)
A Constituição Federal, ao mesmo tempo em que reserva ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa legislativa relativa aos servidores vinculados à sua estrutura, assegura às Casas Legislativas competência privativa para organizar seus serviços e iniciativa para propor a fixação da remuneração de seu quadro funcional:
“Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:(...)IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias”.
A Constituição Estadual contém regra equivalente:
“Art. 54. Compete, privativamente, à Assembléia Legislativa:(...)III - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias”.
E ainda:
“CAPÍTULO IIIDOS ORÇAMENTOSArt. 133. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:I - o plano plurianual;II - as diretrizes orçamentárias anuais;III - os orçamentos anuais.(...)§ 10. Ao Poder Legislativo é assegurada autonomia financeira e administrativa e a sua proposta orçamentária será elaborada dentro do limite percentual das receitas correspondentes aos demais Poderes, a ser fixada na Lei de Diretrizes Orçamentárias”.
Essas normas são aplicáveis às Câmaras Municipais em razão do princípio da simetria e da autonomia político-administrativa dos Municípios.
A Câmara Municipal, embora não tenha personalidade jurídica distinta do Município, possui autonomia institucional para organizar seus serviços, administrar o orçamento que lhe é destinado e disciplinar a relação funcional mantida com seus servidores.
Não seria compatível com a independência entre os Poderes atribuir ao Prefeito a iniciativa exclusiva de todas as leis relativas aos servidores municipais, inclusive daqueles pertencentes ao quadro da Câmara. Essa interpretação permitiria ao Poder Executivo condicionar a estrutura administrativa, a organização funcional e a política remuneratória do Poder Legislativo à sua própria vontade de iniciar o processo legislativo.
A autonomia administrativa do Legislativo pressupõe a possibilidade de dispor sobre os cargos, as funções, o regime funcional e a remuneração de seus agentes, observados os limites constitucionais, fiscais e orçamentários.
O Supremo Tribunal Federal, ao examinar a competência para a fixação da remuneração dos servidores de Assembleia Legislativa, assentou:
“DIREITO CONSTITUCIONAL. ART. 1º, §§ 1º E 2º, DA LEI N. 16 .661/2010 DO ESTADO DO PARANÁ. PROJETO DE LEI DE INICIATIVA PRIVATIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS. REAJUSTE REMUNERATÓRIO AOS SERVIDORES DA CORTE. EMENDA PARLAMENTAR. REAJUSTE REMUNERATÓRIO AOS SERVIDORES DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. EXTENSÃO. RESERVA DE INICIATIVA. NORMA DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. SEPARAÇÃO DE PODERES. FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUMENTO DE DESPESA. PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA... 5. A fixação da remuneração dos servidores da Assembleia Legislativa se dá por lei específica de iniciativa privativa do próprio Poder Legislativo (CF/1988, art. 37, X), sendo inconstitucional a inserção do tema por emenda parlamentar em projeto de lei de iniciativa reservada... 7. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º do art. 1º da Lei n. 16 .661/2010 do Estado do Paraná”.(STF - ADI: 00000000000000004570 PR - PARANÁ, Relator.: Min. NUNES MARQUES, Data de Julgamento: 31/03/2025, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 10-04-2025 PUBLIC 11-04-2025 – grifou-se).
No caso, a Lei nº 1/2025 alcança exclusivamente os servidores efetivos e comissionados da Câmara Municipal. Não cria cargos no Poder Executivo, não altera as atribuições de órgãos administrativos subordinados ao Prefeito, não modifica o regime jurídico dos servidores do Executivo e não interfere na gestão de sua estrutura funcional.
Também não transfere ao Poder Executivo o encargo direto de suportar a despesa. O art. 8º estabelece que os valores serão custeados por dotação orçamentária específica da Câmara Municipal:
“Art. 8º As despesas decorrentes desta Lei correrão à conta da dotação orçamentária específica da Câmara Municipal de Campo Bonito”.
Não houve, por conseguinte, invasão da esfera de iniciativa legislativa reservada ao Prefeito.
3. Indicação de sanção no preâmbulo e numeração da leiO autor também sustenta que a lei foi publicada com informação incorreta acerca de sua sanção e com numeração incompatível com a sequência da legislação municipal.
Os elementos apresentados demonstram que o projeto foi vetado pelo Prefeito e que o veto foi posteriormente rejeitado pela Câmara. Não houve, portanto, sanção do Chefe do Poder Executivo.
A referência constante do preâmbulo não reproduz com exatidão a etapa conclusiva do processo legislativo.
Essa impropriedade, contudo, não possui força suficiente para invalidar a lei.
A sanção ou a rejeição do veto integra o processo de formação da norma. A promulgação, por sua vez, atesta a existência da lei e ordena sua execução, enquanto a publicação lhe confere publicidade e viabiliza sua entrada em vigor.
A declaração equivocada inserida no preâmbulo não altera o fato juridicamente relevante de que o projeto foi aprovado pela Câmara, submetido ao Prefeito, vetado e novamente apreciado pelo Poder Legislativo.
Não há controvérsia quanto ao texto deliberado, à identidade do projeto, à manifestação do Prefeito ou ao resultado da votação parlamentar. O erro não encobre a ausência de etapa constitucionalmente necessária, nem substitui uma deliberação inexistente.
Aliás, a doutrina citada no parecer ministerial esclarece, com particular precisão, os contornos jurídicos da questão submetida a exame, razão pela qual, dada a pertinência de suas considerações para a solução da controvérsia, pede-se licença para proceder à sua transcrição:“É que a promulgação e a publicação da lei ‘[n]ão são atos de natureza legislativo-deliberativa, mas executiva’. Isto é, ‘[p]romulga-se e publica-se lei, já existente desde a sanção ou veto rejeitado. [...] A publicação da lei é um instrumento pelo qual se transmite a promulgação aos destinatários da lei. Ela é condição para a entrada da lei em vigor. Mas não se pode confundir os planos da vigência, da validade e da eficácia. A vigência é de âmbito formal – respeitado o prazo de vacatio –, isto é, a lei torna-se vigente pela inserção de seu texto no diário oficial, por determinação de quem a promulgar; trata-se de conferir se a referida norma cumpre os requisitos formais de competência, procedimento, espaço, tempo, matéria e destinatário; já um juízo de validade é aquele pelo qual se declara que uma determinada norma – cuja vigência já se tem como verdadeira – possui ou não um conteúdo adequado às determinações existentes nos níveis superiores do ordenamento (no caso, a Constituição), independentemente de se tais determinações sejam regras ou princípios, ‘justas’ ou ‘injustas’, eficazes ou ineficazes; com relação à eficácia, não basta dizer que a eficácia de uma norma diz respeito às condições fáticas de sua concretização ou que é uma qualidade de uma norma vigente; a eficácia tem como condição de possibilidade a validade do texto jurídico’. (CANOTILHO, J. J. Gomes; et. al. Comentários à Constituição do Brasil. 3. ed., São Paulo: SaraivaJur, 2023, p. 1226 – destacou-se)”.
Portanto, a indicação incorreta da sanção não se confunde com a inexistência da rejeição do veto. Trata-se de erro na exteriorização formal do diploma, e não de ausência da manifestação parlamentar indispensável à sua formação.
A mesma conclusão se aplica à numeração atribuída à lei.
A numeração serve à identificação, à ordenação e à publicidade dos diplomas normativos. Eventual inadequação pode dificultar a organização do acervo legislativo e recomenda correção pela autoridade competente, mas não compromete, por si só, a validade material ou formal da norma quando sua origem, conteúdo, data e objeto são perfeitamente identificáveis.
Para que uma deficiência dessa natureza conduzisse à declaração de inconstitucionalidade, seria necessário demonstrar que ela comprometeu a formação da vontade legislativa, suprimiu etapa constitucionalmente obrigatória ou tornou incerto o próprio conteúdo normativo aprovado.
Nenhuma dessas circunstâncias está presente.
Os equívocos podem e devem, se ainda não o foram, ser corrigidos administrativamente ou por adequada providência legislativa, sem a retirada da lei do ordenamento jurídico.
4. Quórum para a rejeição do veto
A questão mais sensível da controvérsia reside no cálculo da maioria absoluta exigida para a rejeição do veto.
A Constituição do Estado do Paraná estabelece:
“Art. 71. Concluída a votação, a Assembléia Legislativa enviará o projeto de lei ao Governador do Estado, que, aquiescendo, o sancionará.(...)§ 4º. O veto será apreciado em sessão única, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados”.
A norma reproduz, em âmbito estadual, o art. 66, § 4º, da Constituição Federal:“Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.(...)§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores”.
A Lei Orgânica do Município e o Regimento Interno da Câmara também exigem maioria absoluta para a rejeição do veto.
Em circunstâncias ordinárias, a maioria absoluta é calculada sobre a composição legal do órgão, e não sobre o número de parlamentares presentes à sessão.
A Câmara Municipal de Campo Bonito possui nove cadeiras. Em situação de normalidade, a rejeição do veto exigiria, portanto, cinco votos.
O caso concreto, entretanto, não retrata ausência ocasional de dois vereadores, impedimento pontual ou simples falta à sessão. Os documentos juntados demonstram que dois integrantes da Câmara tiveram seus mandatos cassados por decisão da Justiça Eleitoral e já não podiam exercer as prerrogativas parlamentares na data da votação.
Com efeito, a Junta Eleitoral da 112ª Zona Eleitoral determinou, em 8 de outubro de 2025, a expedição de novos diplomas aos candidatos suplentes (mov. 17.2). O Ofício nº 32/2025, datado de 28 de outubro de 2025, comunicou ao Presidente da Câmara o julgamento das ações eleitorais e a necessidade de efetivação da perda dos mandatos dos vereadores André Luiz Baroni e Jorge Foschera, com a investidura dos novos eleitos Luciano Bisinella e Nelson Ferreira de Albuquerque (mov. 17.3). Em 3 de novembro de 2025, data da apreciação do veto, o Presidente da Câmara comunicou aos vereadores cassados o afastamento dos cargos e convocou os novos integrantes (mov. 17.4). Os suplentes somente tomaram posse em 10 de novembro de 2025 (mov. 17.6).
Assim, na data da votação, a Casa possuía nove cadeiras legalmente previstas, mas apenas sete delas se encontravam ocupadas por parlamentares juridicamente aptos a participar da deliberação.
Não se tratava de ausência eventual. Os titulares dos dois mandatos haviam perdido a condição jurídica necessária para exercer suas atribuições, enquanto os sucessores ainda não haviam sido investidos.
A definição do quórum, nesse contexto excepcional, exige distinguir a composição legal abstrata do órgão da composição efetiva formada pelos membros investidos e habilitados a manifestar validamente sua vontade.
A finalidade da exigência de maioria absoluta é impedir que decisão de especial relevância seja adotada por maioria ocasional ou por número reduzido de integrantes do colegiado. Essa finalidade não autoriza, porém, o cômputo de votos juridicamente impossíveis, atribuídos a pessoas que não mais podiam exercer o mandato e que ainda não haviam sido substituídas.
O Supremo Tribunal Federal admite, em situações excepcionais, que quóruns qualificados sejam calculados a partir das cadeiras efetivamente ocupadas por membros aptos a votar, excluindo-se cargos vagos ou ocupados por agentes afastados em caráter não eventual.
No MS 37.869 AgR, decidiu:
“AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR EM FACE DE SUPOSTAS OFENSAS A CONSELHEIROS DO ÓRGÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À AMPLA DEFESA DIANTE DO INDEFERIMENTO DE PEDIDO DE ADIAMENTO DA SESSÃO COLEGIADA. INEXISTÊNCIA. DELONGA NA CONSTITUIÇÃO DE DEFESA TÉCNICA DERIVADA DE ESCOLHA CONSCIENTE DOS PRÓPRIOS INVESTIGADOS. SUPOSTO IMPEDIMENTO DOS CONSELHEIROS ENVOLVIDOS. QUÓRUM ESTABELECIDO A PARTIR DAS CADEIRAS OCUPADAS E NÃO DO NÚMERO TOTAL. PRECEDENTES (MS Nº 31361/DF, 31357/DF E MS Nº 25118/DF). OBTENÇÃO DE VOTAÇÃO MAJORITÁRIA MESMO À DESCONSIDERAÇÃO DOS VOTOS DOS CONSELHEIROS CITADOS. ILAÇÃO A RESPEITO DA INFLUÊNCIA DA PRESENÇA DE TAIS CONSELHEIROS QUE NÃO ENCONTRA APOIO NOS DADOS COLIGIDOS AOS AUTOS. 1. Não se reconhece nulidade por violação da ampla defesa em face de indeferimento de pedido de adiamento de sessão de julgamento administrativo quando os interessados, de modo consciente, constituem advogado apenas às vésperas da data marcada, mesmo tendo ciência inequívoca do trâmite do feito há meses, sob escusa do prognóstico de arquivamento deste. 2. Não está configurada causa de impedimento de Conselheiros do CNMP, no caso. A tese defendida pela inicial levaria à total supressão da competência constitucional disciplinar do órgão pela impossibilidade de quórum, diante da simples emissão deliberada de ofensas à maioria dos Conselheiros. Além disso, no caso concreto, não há base material alguma para sustentar a suposta influência que a presença de dois Conselheiros teria produzido no colegiado, pois a manifestação à qual se referiu a inicial foi emitida em processo distinto. 3. A jurisprudência desta Suprema Corte se fixou no sentido de que o quórum de deliberação deve levar em conta cadeiras efetivamente ocupadas, descontadas aquelas acéfalas por ausência de nomeação ou impedimento não eventual: MS nº 31361/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Marco Aurélio, DJe de 16.10 .2014, MS nº 31357/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Marco Aurélio, DJe de 08.10.2014 e MS nº 25118/DF, Pleno, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 19.8 .2005. No caso, mesmo se excluídos os dois Conselheiros mencionados nas supostas ofensas, ainda assim haveria decisão majoritária pela ratificação da Portaria de instauração do PAD. Agravo regimental conhecido e não provido”.(STF - MS: 37869 DF 0052858-84 .2021.1.00.0000, Relator.: ROSA WEBER, Data de Julgamento: 28/06/2021, Primeira Turma, Data de Publicação: 30/06/2021 – destacou-se)
No MS 31.361, a Primeira Turma assentou:
“CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA - ATUAÇÃO. O Conselho Nacional de Justiça atua no campo administrativo, devendo ter presente a independência versada no artigo 935 do Código Civil. PROMOÇÃO - MAGISTRADO - ANTIGUIDADE - QUÓRUM - APURAÇÃO. O quórum de dois terços de membros efetivos do Tribunal ou de seu órgão especial, para o fim de rejeição de juiz relativamente à promoção por antiguidade, há de ser computado consideradas as cadeiras preenchidas e aqueles em condições legais de votar, observadas ausências eventuais”.(STF - MS: 31361 MT, Relator.: Min. MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 05/08/2014, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-202 DIVULG 15-10-2014 PUBLIC 16-10-2014)
Idêntica orientação foi adotada no MS 31.357:
“CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA - ATUAÇÃO. O Conselho Nacional de Justiça atua no campo administrativo, devendo ter presente a independência versada no artigo 935 do Código Civil. PROMOÇÃO - MAGISTRADO - ANTIGUIDADE - QUÓRUM - APURAÇÃO. O quórum de dois terços de membros efetivos do Tribunal ou de seu órgão especial, para o fim de rejeição de juiz relativamente à promoção por antiguidade, há de ser computado consideradas as cadeiras preenchidas e aqueles em condições legais de votar, observadas ausências eventuais”.(STF - MS: 31357 DF, Relator.: Min. MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 05/08/2014, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-196 DIVULG 07-10-2014 PUBLIC 08-10-2014).
O voto condutor nesse último precedente examina precisamente a diferença entre afastamentos ocasionais, que não alteram a base de cálculo, e situações duradouras ou juridicamente impeditivas:
“O Plenário assentou, à unanimidade, o entendimento de que o número de cargos integrantes da estrutura de um tribunal é o parâmetro ordinário para a determinação do quórum exigido para deliberar acerca de determinada matéria. Todavia, ressaltou não ser desarrazoado que, em situações excepcionais, nas quais o universo de integrantes da instância esteja reduzido por prazo indeterminado e por fatos não imputáveis à própria, o critério venha a ser substituído pelo número de magistrados em efetivo exercício. Observou a necessidade de atentar às peculiaridades do quadro, de modo a considerar a composição do tribunal regional com vistas aos magistrados que preencham os requisitos para exercer validamente as respectivas atribuições...(...)O Supremo assentou que o quórum de deliberação para a formação de lista de promoção deve ser calculado a partir do número de magistrados aptos a votar. Embora os tribunais possuam uma composição estabelecida em lei, o Plenário afirmou ser imperioso atentar a que os cargos existentes nas respectivas estruturas podem estar desocupados ou os ocupantes estarem impossibilitados de desempenhar as respectivas funções em caráter não eventual. (...)Contudo, a interpretação desenvolvida a partir do dispositivo constante da Carta da República não pode e não deve prescindir de uma análise detida do cenário sobre o qual se pretende fazer incidir o comando abstrato nele veiculado, mormente em uma situação concreta marcada por uma nota de excepcionalidade. A atividade hermenêutica em uma perspectiva contemporânea consiste em um exercício de identificação e atribuição de sentidos possíveis a enunciados normativos abstratos tendo em vista o substrato fático apresentado ao intérprete. A norma constitucional, encarada como a resultante desse esforço intelectivo, não é passível de determinação senão quando as circunstâncias específicas em que se quer fazer atuar os comandos jurídicos são tomadas como um dado essencial na fixação do respectivo alcance.(...)Descabe, porém, ignorar não serem raros os momentos em que os tribunais não contam com a integralidade dos membros quando da realização das sessões nas quais discutida a progressão funcional de magistrado. A contingência fática caracterizada pela incompletude da composição há de ser sopesada pelo intérprete, ao qual incumbe definir se e quais reflexos esta tem sobre a determinação do quórum de deliberação previsto constitucionalmente para a recusa das promoções por antiguidade”.
É certo que os precedentes foram proferidos em controvérsias relacionadas a órgãos do Poder Judiciário e do Ministério Público, não diretamente à rejeição de veto legislativo.
Sucede que a aplicação ao caso não decorre de identidade estrita entre os objetos, mas da razão constitucional comum que orienta a formação da vontade de órgãos colegiados.Não se ignora que o critério ordinário é a composição prevista em lei. Contudo, é possível reduzir a base de cálculo quando demonstrada situação excepcional em que determinadas cadeiras estejam vagas ou seus ocupantes tenham perdido, em caráter não eventual, a aptidão jurídica para participar das deliberações.
E essa excepcionalidade está configurada no caso dos autos.
Isso porque, como visto acima, o veto (mov. 1.4) foi recebido pela Câmara em 2 de outubro de 2025 (mov. 17.7). A Justiça Eleitoral determinou a expedição de novos diplomas em 8 de outubro de 2025 (mov. 17.2). A perda dos mandatos foi formalmente comunicada à Câmara em 28 de outubro (mov. 17.3). A votação ocorreu em 3 de novembro (mov. 17.4) e os sucessores somente tomaram posse em 10 de novembro (17.6).
Assim, a Câmara permaneceu desfalcada em quase todo o período constitucionalmente destinado à apreciação do veto.
Além disso, o art. 71, § 4º, da Constituição Estadual impõe a apreciação dentro de trinta dias do recebimento. Ou seja, quando o veto foi submetido ao Plenário, o prazo já estava em seu termo final. A Câmara não poderia aguardar indefinidamente a posse dos suplentes sem deixar de observar o próprio prazo constitucional.
Não se está admitindo que a maioria absoluta seja calculada segundo o número de presentes à sessão. Tampouco se autoriza a alteração circunstancial do quórum por faltas, licenças breves, suspeições ou impedimentos ocasionais.
A base de cálculo foi reduzida porque dois mandatos haviam sido cassados e nenhum sucessor fora ainda investido. As duas cadeiras não possuíam, naquele momento, ocupantes juridicamente habilitados a votar.
Entre os sete integrantes em exercício, quatro votaram pela rejeição do veto e três por sua manutenção.
Quatro votos correspondem ao primeiro número inteiro superior à metade da composição efetiva de sete membros. A maioria absoluta foi, portanto, alcançada.
Reconhecer a validade dessa votação não fragiliza a exigência constitucional. Ao contrário, preserva sua finalidade, pois a rejeição do veto foi aprovada pela maioria dos integrantes que, no momento da deliberação, compunham juridicamente a Câmara e podiam manifestar validamente sua vontade.
Acolher a tese da inicial significaria computar, para a formação do quórum, dois votos juridicamente impossíveis e subordinar o funcionamento da Câmara a cadeiras que, naquele período, não possuíam titulares aptos ao exercício do mandato.
Não se verifica, assim, inconstitucionalidade formal na rejeição do veto.
5. Natureza jurídica do auxílio-saúde
Também não procede a alegação de que a lei censurada instituiu aumento remuneratório dissimulado.
A natureza de determinada verba funcional não decorre apenas da denominação utilizada pelo legislador. Deve ser aferida a partir de sua finalidade, dos requisitos para pagamento, do tratamento jurídico atribuído à parcela e de seus efeitos sobre a remuneração.
O auxílio-saúde destina-se, em princípio, ao custeio ou à compensação de despesas relacionadas à assistência à saúde dos agentes públicos. A finalidade é específica e distinta da contraprestação ordinária pelo exercício das atribuições do cargo.
A Lei nº 1/2025 qualificou expressamente a parcela como indenizatória e estabeleceu, no art. 7º, que o auxílio não será incorporado aos vencimentos, à remuneração, aos proventos ou à pensão.
A norma também afastou sua consideração como rendimento tributável para incidência do imposto de renda, como base de contribuição previdenciária e para aplicação do teto remuneratório.
O art. 5º veda a acumulação com benefício semelhante ou com vantagem pessoal paga sob o mesmo título ou fundamento.
O art. 6º condiciona o pagamento aos servidores cedidos, requisitados ou em lotação provisória à circunstância de o ônus remuneratório competir à Câmara Municipal.
O art. 8º atribui a despesa à dotação orçamentária própria do Poder Legislativo.
Esses elementos revelam que a lei procurou conferir ao auxílio tratamento jurídico distinto da remuneração ordinária.
A ausência de exigência expressa de comprovação individual de despesas não é elemento irrelevante, mas, isoladamente, também não basta para descaracterizar a natureza indenizatória da parcela.
Nada impede, ademais, que o legislador adote uma presunção de correta aplicação da verba na sua finalidade, ainda que de forma implícita — como ocorre na hipótese, em que a lei não condiciona o pagamento à comprovação dos gastos. Essa opção legal mostra-se legítima, notadamente quando se considera o valor relativamente módico do auxílio (R$ 350,00 mensais), circunstância que reforça a compatibilidade da parcela com despesas ordinárias de assistência à saúde e afasta a suposição de que se estaria diante de acréscimo remuneratório dissimulado. A relativa modicidade do valor torna razoável presumir que a quantia se destina, efetivamente, a compensar gastos dessa natureza, sem que a falta de comprovação dos gastos comprometa a índole indenizatória do benefício.
Também consta dos autos relatório de impacto orçamentário-financeiro elaborado durante o processo legislativo, no qual se examinou a capacidade da Câmara para suportar a despesa com recursos de seu próprio orçamento (mov. 17.7, p. 8-13).
Não se identificou transferência indevida do encargo ao Poder Executivo, criação de despesa sem indicação de dotação ou elemento concreto que revele comprometimento dos limites fiscais.
O autor afirma que a parcela ofende a moralidade e a impessoalidade, mas não aponta tratamento seletivo, favorecimento individual ou critério de concessão dirigido a pessoas determinadas.
O benefício alcança, segundo o art. 2º, os servidores efetivos e comissionados da Câmara Municipal.
A atualização anual da parcela pelo IPCA, prevista no art. 3º, § 4º, também não transforma automaticamente o auxílio em remuneração. A recomposição monetária pode destinar-se a preservar o valor real da assistência, desde que mantidos a finalidade específica e os demais atributos próprios da vantagem indenizatória.
É possível que o Poder Executivo discorde da conveniência, do alcance ou do desenho da política assistencial escolhida pela Câmara. Essa divergência, porém, situa-se no campo da escolha administrativa e legislativa, e não do controle de constitucionalidade.
A ação direta não se presta a substituir a avaliação política do órgão competente por outra que o autor considere mais adequada. Para a declaração de inconstitucionalidade, é indispensável demonstrar incompatibilidade direta entre a lei e a Constituição.
No caso, o diploma atribui natureza indenizatória ao auxílio, afasta sua incorporação, impede a acumulação com parcela equivalente, identifica a fonte orçamentária e define seus beneficiários de maneira geral. Não há elementos suficientes para afirmar, em controle abstrato, que a vantagem constitui necessariamente aumento dissimulado de remuneração.
6. Conclusão
A Lei Municipal nº 1/2025 foi proposta no âmbito do Poder Legislativo e disciplina benefício destinado exclusivamente aos servidores da Câmara Municipal, matéria inserida na autonomia administrativa e funcional daquele Poder.
A iniciativa privativa do Prefeito não alcança a organização e o regime jurídico dos servidores pertencentes à estrutura do Legislativo.
O veto foi rejeitado por quatro dos sete vereadores que, naquela ocasião, estavam juridicamente aptos ao exercício do mandato. Os dois lugares remanescentes correspondiam a mandatos cassados cujos sucessores ainda não haviam tomado posse, situação excepcional e não eventual que autoriza o cálculo da maioria absoluta sobre a composição efetiva da Casa.
Além disso, a configuração legislativa do auxílio-saúde, considerada a finalidade específica, a vedação de incorporação, a inexistência de incidência previdenciária, a proibição de acumulação com vantagem semelhante e a previsão de dotação orçamentária própria, não permite qualificá-lo, no controle abstrato, como aumento remuneratório dissimulado.
Por fim, não obstante a conclusão pela constitucionalidade da Lei Municipal nº 1/2025, reputo conveniente consignar que as impropriedades identificadas no preâmbulo do diploma, especialmente a referência à sanção pelo Chefe do Poder Executivo após a rejeição do veto, bem como a inconsistência relativa à sua numeração, devem, se ainda não o foram, ser objeto de correção pela Câmara Municipal, mediante as providências administrativas e/ou legislativas cabíveis, em prestígio aos princípios da segurança jurídica, da publicidade e da adequada técnica legislativa. Tais falhas não comprometem a validade da norma, mas recomendam pronta regularização para evitar futuras dúvidas interpretativas e assegurar maior precisão dos registros legislativos.
Diante do exposto, voto no sentido de julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, mantendo-se a validade da Lei nº 1/2025 do Município de Campo Bonito, com recomendação para que a Câmara Municipal promova a correção das impropriedades de técnico-legislativas identificadas no preâmbulo e na numeração do diploma, mediante as providências administrativas ou legislativas adequadas.
É como voto.