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Processo:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de agravo de instrumento nº 0040159-56.2026.8.16.0000, da Comarca de Loanda – Vara da Fazenda Pública, em que é Agravante – Schaider e Kostzycki Ltda. e Agravados – Município de Querência do Norte e Alex Sandro Fernandes.
Trata-se de agravo de instrumento em face da decisão interlocutória (mov. 23.1), interposto por Schaider e Kostzycki Ltda., nos autos de Mandado de Segurança nº 0000859-63.2026.8.16.0105, proferida pelo Juízo singular da Comarca de Loanda – Vara da Fazenda Pública, que assim decidiu:
“[...] No presente caso, a controvérsia repousa sobre o aparente conflito entre o princípio da livre iniciativa e o poder de polícia da Administração Pública Municipal. A parte impetrante defende a primazia da Lei Federal nº 13.874/2019 (Lei de Liberdade Econômica) para justificar a escolha irrestrita de seu horário de funcionamento. Contudo, o ordenamento jurídico pátrio não confere caráter absoluto ao livre exercício da atividade econômica.
A Constituição Federal, em seu art. 30, inciso I, atribui aos Municípios a competência originária para legislar sobre assuntos de interesse local. A regulação do horário do comércio citadino insere-se de forma inequívoca nessa prerrogativa constitucional, pois cabe à municipalidade organizar a dinâmica urbana, o trânsito, a paz social e a adequada prestação de serviços.
No caso específico das farmácias e drogarias, a intervenção do poder público municipal ganha contornos de inegável interesse social. Tais estabelecimentos não exploram o comércio puramente mercadológico, uma vez que exercem atividade intrinsecamente ligada à saúde pública. A instituição de um sistema de escalas de plantão obrigatório ostenta a finalidade de assegurar o acesso ininterrupto da população aos medicamentos, em especial nos períodos noturnos e aos finais de semana, de maneira equilibrada e sem provocar o colapso estrutural das empresas locais ou o esgotamento da força de trabalho.
A edição da Lei de Liberdade Econômica não suprime a autonomia administrativa e legislativa do Município. A citada norma federal traça diretrizes gerais sobre a atividade econômica, as quais convivem de modo harmônico com a competência suplementar e local das prefeituras para ditar regras de ordenamento da cidade. A imposição de restrições por meio de decreto ou lei municipal traduz o escorreito exercício do poder de polícia, aplicável a todos os comerciantes daquela localidade em igualdade de condições.
Essa compreensão dogmática encontra no entendimento do Supremo Tribunal Federal mais recente, que sedimentou a questão por meio da Súmula Vinculante nº 38, preceito que reconhece a total competência do Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.
A Corte Suprema, ademais, reafirma tal premissa de forma reiterada, a exemplo do acórdão proferido no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo 1.487.578, no qual a Primeira Turma validou expressamente a lei municipal voltada a restringir o horário de farmácias:(...)Logo, os atos normativos editados pelo Município de Querência do Norte gozam de plena presunção de legalidade e de constitucionalidade. A submissão da impetrante ao regime de plantões e a proibição de funcionamento fora dos horários permitidos configuram obrigações legítimas.
A inexistência do direito líquido e certo afasta de imediato a presença do fumus boni iuris, requisito indispensável para a concessão da medida liminar. 3. Ante o exposto, INDEFIRO o pedido liminar. [...]”.
Inconformado, Schaider e Kostzycki Ltda. interpôs o presente recurso de agravo de instrumento (mov. 1.1), em síntese: A) que atua no ramo farmacêutico no Município de Querência do Norte, e exerce suas atividades de forma contínua há vários anos, inclusive com funcionamento em horário estendido, atendendo demanda relevante da população local, sobretudo fora do horário comercial tradicional. Narrou que o Município de Querência do Norte editou a Lei Municipal nº 2.044/2025, posteriormente regulamentada pelo Decreto nº 18/2026, instituindo sistema obrigatório de escala de plantão para farmácias. A normativa passou a impor que, fora da escala de plantão, os estabelecimentos farmacêuticos funcionassem apenas das 08h00 às 18h00, com encerramento às 12h00 aos sábados e fechamento integral em feriados, vedado qualquer funcionamento fora desses períodos; B) que passou a sofrer restrições diretas ao seu modelo de funcionamento, anteriormente exercido de forma regular, com impactos alegados sobre faturamento, competitividade e atendimento à população; C) que a legislação municipal impugnada extrapola os limites da competência regulamentar do Município, pois não se limita a organizar o funcionamento do comércio, mas impõe verdadeira proibição de funcionamento fora da escala de plantão. Afirmou que a restrição inviabiliza o exercício regular da atividade econômica, anteriormente lícita e contínua; D) aduziu violação direta aos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência, bem como afronta à Lei nº 13.874/2019, que assegura o direito de desenvolver atividade econômica em qualquer horário, salvo exceções expressamente justificadas; E) ao final, requereu a concessão de tutela de urgência, para o fim de: i) suspender imediatamente os efeitos da Lei Municipal nº 2.044/2025 e do Decreto nº 18/2026, no ponto em que impõem restrições ao funcionamento; ii) assegurar o direito da Agravante de exercer livremente sua atividade econômica, assegurando o direito de exercer suas atividades em horário estendido, inclusive das 08h00 às 22h00, de segunda a segunda-feira, sem qualquer limitação decorrente da escala de plantão; iii) determinar que o Município se abstenha de impor quaisquer restrições ao horário de funcionamento, bem como de aplicar sanções administrativas decorrentes do exercício regular de suas atividades; iv) assegurar a expedição e/ou manutenção de alvará de funcionamento compatível com o exercício da atividade econômica, em observância à liberdade econômica.
A parte agravada, em resposta, sustentou o não provimento do recurso e, por consequência, a manutenção da decisão recorrida (mov. 17.1).
A Procuradoria-Geral de Justiça emitiu manifestação no sentido do conhecimento e provimento do recurso de agravo de instrumento (mov. 20.1).
É a breve exposição.


II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
Encontram-se presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; preparo; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer) e intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento), merecendo o recurso ser conhecido.Inicialmente, no tocante a preliminar de decadência aduzida em contrarrazões, ainda que se trate de matéria de ordem pública, deve ser originalmente arguida perante o juízo a quo, sob pena de supressão de instância. Nesta oportunidade, a manifestação incorre em verdadeira inovação recursal, pois a matéria não foi objeto análise na decisão agravada, restando manifesto óbice sua apreciação nesta oportunidade.
A respeito do mérito recursal, é assente na jurisprudência pátria, consoante entendimento há muito sedimentado, que incumbe ao Município a fixação do horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais situados em seu território, aí compreendidas as farmácias e drogarias.Nesse diapasão, impõe-se trazer à colação o enunciado da Súmula Vinculante nº 38 do Excelso Supremo Tribunal Federal, de observância cogente e efeito vinculante para todos os órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública direta e indireta, nos termos do art. 103-A da Constituição da República:
"É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial" (DJE de 20.03.2015).
Não obstante, a aludida competência municipal para a regulação dos horários de funcionamento e atendimento não se estende, em toda a sua amplitude, à faculdade de impor limitações de natureza quantitativa por período, porquanto tal restrição se revela manifestamente incompatível com o princípio constitucional da livre concorrência, insculpido no art. 170, inciso IV, da Carta Magna, bem como com os direitos fundamentais à saúde e à defesa do consumidor, igualmente consagrados na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Com efeito, a previsão normativa que impõe a obrigatoriedade de funcionamento de estabelecimentos farmacêuticos e drogarias em caráter compulsório não encontra amparo no ordenamento jurídico vigente, consoante se depreende dos documentos acostados aos autos originários (mov. 1.11), nos seguintes termos:

A referida restrição, além de afrontar diretamente o princípio da livre concorrência e o direito ao livre exercício da atividade econômica expressamente consagrados nos artigos 170 e seguintes da Constituição da República, impõe indevido cerceamento à liberdade do consumidor de eleger, com plena autonomia, o estabelecimento de sua preferência, levando em consideração critérios objetivos e legítimos, tais como a proximidade geográfica, a política de preços praticada e as condições de pagamento disponibilizadas.
“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livreiniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiçasocial, observados os seguintes princípios:I - soberania nacional;II - propriedade privada;III - função social da propriedade;IV - livre concorrência;V - defesa do consumidor;VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme oimpacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;VII - redução das desigualdades regionais e sociais;VIII - busca do pleno emprego;IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leisbrasileiras e que tenham sua sede e administração no País.Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica,independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.”
Nessa perspectiva, a norma impugnada revela-se duplamente lesiva: de um lado, restringe a livre iniciativa dos agentes econômicos que atuam no setor farmacêutico; de outro, subtrai do consumidor o direito à livre escolha, valor este igualmente tutelado pelo ordenamento jurídico pátrio, notadamente pelo Código de Defesa do Consumidor e a própria Constituição da República, que erige a defesa do consumidor à condição de direito fundamental (art. 5º, inciso XXXII) e de princípio da ordem econômica (art. 170, inciso V).
Corroborando, o Tribunal de Justiça do Paraná:
“Direito processual civil e direito administrativo. Mandado de segurança. Limitação de horário de funcionamento de farmácias municipais. Apelação provida. I. Caso em exame1. Apelação cível interposta por Farmácias Brava Ltda. contra sentença que denegou mandado de segurança, visando a autorização para funcionamento em horário livre, em qualquer dia da semana, e a proibição de autuação por suposta infração à Lei Municipal nº 1.458/2013, que limita o horário de funcionamento das farmácias no Município de Capanema.II. Questão em discussão2. A questão em discussão consiste em saber se a Farmácias Brava Ltda. tem direito à ampliação do horário de funcionamento de suas atividades, em desacordo com a legislação municipal que limita esse horário, em razão da violação aos princípios da livre iniciativa e da liberdade econômica garantidos pela legislação federal.III. Razões de decidir3. A legislação municipal que limita o horário de funcionamento das farmácias contraria a Lei Federal nº 13.874/2019, que assegura a liberdade econômica e o funcionamento em qualquer dia e horário.4. O Município de Capanema não apresentou justificativa válida para a restrição de horário, o que configura violação ao direito líquido e certo da impetrante.5. A restrição de horário impede a livre concorrência e o acesso do consumidor a estabelecimentos de sua escolha, ferindo princípios constitucionais da livre iniciativa e da liberdade econômica.6. Decisões anteriores do Tribunal de Justiça do Paraná já reconheceram a inconstitucionalidade de legislações municipais que impõem restrições semelhantes ao funcionamento de farmácias.IV. Dispositivo e tese7. Apelação conhecida e provida para conceder a segurança, permitindo que a farmácia impetrante funcione além dos dias e horários impostos pela municipalidade.Tese de julgamento: É inconstitucional a limitação imposta por legislação municipal ao horário de funcionamento de farmácias, em desacordo com a Lei Federal nº 13.874/2019, que assegura a liberdade econômica e o livre exercício da atividade comercial, respeitando os princípios da livre concorrência e da livre iniciativa._________Dispositivos relevantes citados: CR/1988, arts. 170 e 196; Lei nº 13.874/2019, arts. 3º, I e II; Lei Municipal nº 1.458/2013, arts. 1º e 3º, § 1º.Jurisprudência relevante citada:
TJPR, 0001448-56.2024.8.16.0192, Rel. Desembargadora Maria Aparecida Blanco de Lima, 4ª Câmara Cível, j. 28.10.2024; TJPR, 0002266-93.2022.8.16.0154, Rel. Desembargador Ramon de Medeiros Nogueira, 5ª Câmara Cível, j. 22.04.2024; Súmula nº 419/STF. (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0000722-87.2024.8.16.0061 - Capanema -
Rel.: SUBSTITUTA LUCIANI DE LOURDES TESSEROLI MARONEZI -
J. 08.07.2025).”
“DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ESCALA DE FARMÁCIAS EM REGIME DE PLANTÃO NA REGIÃO CENTRAL DO MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS DO SUL/PR. LEI MUNICIPAL Nº 2.917/2019. LIMITAÇÃO QUANTITATIVA DE ESTABELECIMENTOS. VIOLAÇÃO À LIVRE CONCORRÊNCIA. PRECEDENTES. JUSTO RECEIO DE VIOLAÇÃO À DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO. SANÇÕES PREVISTAS. SEGURANÇA PREVENTIVA CONCEDIDA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.I. Caso em exame 1. Recurso de Apelação interposto contra sentença que extinguiu mandado de segurança sem resolução do mérito, por suposta inadequação da via eleita, diante da alegação de afronta a lei em tese. A impetrante busca garantir o funcionamento de farmácia em qualquer dia e horário, inclusive fora da escala de plantão, diante da superveniência da Lei Federal nº 13.874/2019 e da iminência de sanções previstas em legislação municipal.II. Questão em discussão2. As questões em discussão consistem em: (i) saber se o Município possui competência para legislar sobre o horário de funcionamento de farmácias; e (ii) saber se a limitação do número de estabelecimentos farmacêuticos autorizados a funcionar fora do horário comercial, por meio de escala de plantão, é materialmente constitucional.III. Razões de decidir3. A competência municipal para fixar horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais, incluindo farmácias é reconhecida pela Súmula Vinculante nº 38 do STF. 4. No entanto, a limitação quantitativa de farmácias em regime de plantão prevista em legislação municipal ofende os princípios da livre concorrência, da livre iniciativa e os direitos fundamentais à saúde e à defesa do consumidor. 5. A impetração preventiva do mandado de segurança é cabível diante do justo receio de violação iminente a direito líquido e certo, consubstanciado na possibilidade de aplicação de sanções administrativas.IV. Dispositivo e tese6. Recurso conhecido e provido. Concessão da segurança pleiteada para reconhecer o direito líquido e certo da impetrante de abrir e manter em funcionamento seu estabelecimento comercial (farmácia) em qualquer dia e hora da semana, inclusive nas hipóteses em que não contemplada em escala de funcionamento em horário de plantão.Tese de julgamento: “1. É competente o Município para legislar sobre o horário de funcionamento de farmácias. 2. Ofende o princípio da livre concorrência a norma municipal que limita o número máximo de estabelecimentos farmacêuticos autorizados a funcionar fora do horário comercial mediante escala de plantão. 3. É cabível a impetração preventiva de mandado de segurança diante de justo receio de violação iminente a direito líquido e certo.”Dispositivos relevantes citados: Lei Municipal nº 2.917/2019, artigos 1º, 4º e 7º; Lei Complementar Municipal nº 80/2020, artigo 127, VI, ‘a’ e § 2º.Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas Vinculantes nº 38 e nº 49; RE nº 1.298.385/SP, Rel. Min. Nunes Marques, j. 21/06/2021; ARE nº 1.461.479/ES, Rel. Min. André Mendonça, j. 23/01/2024; TJPR, 5ª Câmara Cível, 0002266-93.2022.8.16.0154, Rel. Des. Ramon de Medeiros Nogueira, j. 14.10.2024; TJPR, 4ª Câmara Cível, 0001316-48.2020.8.16.0124, Rel. Subst. Márcio José Tokars, j. 15.09.2024; TJPR, 5ª Câmara Cível, 0001148-91.2020.8.16.0109, Rel. Des. Leonel Cunha, j. 18.05.2021; STJ, AgInt no AREsp 2.560.689/ES, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 25.11.2024. (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0000294-71.2025.8.16.0158 - São Mateus do Sul -
Rel.: DESEMBARGADOR ROGÉRIO ETZEL -
J. 18.11.2025).”
“APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO IMPUGNADO QUE INDEFERIU O PEDIDO DA FARMÁCIA IMPETRANTE DE AUTORIZAÇÃO PARA FUNCIONAMENTO EM HORÁRIO DISTINTO DAQUELE ESTIPULADO PELO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL EM SISTEMA DE RODÍZIO. SENTENÇA QUE CONCEDEU A SEGURANÇA. INEXISTÊNCIA DE CONEXÃO. NÃO OBSERVADA A COMUNHÃO DE PEDIDO OU A CAUSA DE PEDIR. AUSÊNCIA DE RISCO DE PROLAÇÃO DE DECISÕES CONFLITANTES OU CONTRADITÓRIAS. HIPÓTESES RESTRITAS ÀS SITUAÇÕES EM QUE SE FAZ PRESENTE A EFETIVA INTERSECÇÃO DAS ESFERAS JURÍDICAS DOS ENVOLVIDOS.PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. REJEITADA. POSSIBILIDADE DE DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA, DESDE QUE CONFIGURE CAUSA DE PEDIR, FUNDAMENTO OU SIMPLES QUESTÃO PREJUDICIAL, INDISPENSÁVEL À RESOLUÇÃO DO LITÍGIO PRINCIPAL, CONSOANTE ATUAL POSICIONAMENTO PACÍFICO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, NÃO HAVENDO QUE SE FALAR EM INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA, JÁ QUE ESSA É A HIPÓTESE VERIFICADA NO CASO DOS AUTOS. APARENTE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 2.625/2018. IMPOSSIBILIDADE DE PROIBIÇÃO DE FUNCIONAMENTO ALÉM DOS HORÁRIOS ESTIPULADOS, OU DE ABERTURA EM DOMINGOS, FERIADOS E DEMAIS PERÍODOS DO DIA, SENÃO EM REGIME DE PLANTÃO. ESCALA PREVIAMENTE ESTIPULADA AO INÍCIO DO ANO, QUE NÃO PERMITE A PARTICIPAÇÃO DE NOVAS FARMÁCIAS ATÉ A DEFINIÇÃO DE NOVO RODÍZIO. AUTORIZAÇÃO PARA QUE SOMENTE UM ESTABELECIMENTO FUNCIONE POR PLANTÃO. REGRAMENTO QUE NÃO ATENDE AO INTERESSE PÚBLICO DOS MUNÍCIPES. NECESSIDADE DE SE GARANTIR O ACESSO MAIS AMPLO POSSÍVEL A MEDICAMENTOS E DEMAIS INSUMOS COMERCIALIZADOS, OU A BUSCA POR MELHORES PREÇOS PARA O CONSUMIDOR. OFENSA À LIVRE CONCORRÊNCIA E À PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR. VIOLAÇÃO AO ART. 170 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E AO ART. 3º DA LEI FEDERAL Nº 13.874/2019. PRECEDENTES DESTA CORTE DE JUSTIÇA. SUPERVENIENTE MODIFICAÇÃO DE ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL APÓS O JULGAMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 0028924- 39.2019.8.16.0000 PELO ÓRGÃO ESPECIAL. DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO SENTIDO DE QUE A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO SISTEMA DE RODÍZIO DE FARMÁCIAS NÃO VIOLA A SÚMULA VINCULANTE Nº 38. INCIDÊNCIA DA LEI MUNICIPAL EM COMENTO QUE JÁ FOI AFASTADA EM RECENTE JULGAMENTO DE CASO ANÁLOGO POR ESTA CORTE DE JUSTIÇA. POSSIBILIDADE DE SUSCITAÇÃO DE INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARA EVENTUAL REVISÃO DO ENTENDIMENTO NOS TERMOS DOS ARTS. 292, 297, § 2º E 381 DO REGIMENTO INTERNO.VOTO POR SUSPENDER O JULGAMENTO E SUSCITAR O INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARA ANÁLISE DA TESE DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 2.625/2018 DE NOVA ESPERANÇA (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0003469-69.2020.8.16.0119 - Nova Esperança - Rel.: DESEMBARGADORA MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA - J. 20.09.2022).”
Portanto, o sistema ora impugnado foi instituído de modo a restringir o plantão a um único estabelecimento por período, o que, por si só, revela-se insuficiente para assegurar o efetivo atendimento do interesse público dos munícipes.
Com efeito, tal conformação normativa não se presta a garantir o acesso mais amplo possível a medicamentos e demais insumos comercializados no setor farmacêutico, tampouco favorece a busca por melhores condições de preço pelo consumidor.
Ao revés, a sistemática adotada traduz-se, na prática, em verdadeira reserva de mercado, cujos benefícios recaem exclusivamente sobre parcela dos agentes comerciais locais, em manifesto detrimento do interesse coletivo e dos princípios constitucionais que regem a ordem econômica.
Posto isso, manifesta-se o voto no sentido de conhecer e dar provimento ao recurso de agravo de instrumento, para o fim de confirmar a medida liminar lançada no (mov. 9.1), nos termos da fundamentação.