Intranet - Tribunal de Justiça do Paraná

Processo:

I – RELATÓRIO
Trata-se de recurso de Agravo de Instrumento interposto por KAPA CONSTRUÇÕES LTDA, em face da decisão interlocutória de mov. 6.1 proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Fazenda Pública de Umuarama/PR, nos autos de Mandado de Segurança com pedido liminar nº. 0002705-08.2026.8.16.0173, que indeferiu o pleito liminar de tutela antecipada, por não vislumbrar a plausibilidade do direito alegado.
Irresignada, a impetrante sustenta, em síntese: (i) que a decisão agravada partiu de premissa equivocada, uma vez que o fumus boni iuris não exige certeza do direito – exige apenas plausibilidade jurídica; (ii) a plausibilidade é manifesta: (a) cotação com único fornecedor; (b) ausência de licença ambiental; (c) exigência de material com monopolista de mercado; e (d) alternativa técnica documentada com economia de quase R$ 6 milhões; (iii) a tramitação paralela perante o TCE não exclui a competência do Judiciário para apreciar pedido liminar em mandado de segurança; (iv) a probabilidade do direito encontra respaldo no evidente direcionamento ao único fornecedor no BRASIL – Kanaflex, fabricante dos tubos PEAD – sendo que o serviço pode ser prestado por fornecedores de tubo de concreto; (v) o periculum in mora encontra-se caracterizado no prejuízo financeiro aos cofres públicos com gastos superiores para um serviço que pode ser prestado com a mesma qualidade.
Explicitados os fatos e fundamentos jurídicos, requer a reforma da decisão proferida pelo juízo a quo, com a consequente determinação de suspensão da licitação.
O efeito suspensivo foi indeferido em sede recursal (mov. 10.1).
Contrarrazões pelo agravado (mov. 13.1).
A d. Procuradoria de Justiça manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso (mov. 17.1).
É a breve exposição.


II – VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
Encontram-se presentes os pressupostos de admissibilidade extrínsecos (tempestividade; regularidade formal, inexistência de fato impeditivo ou extintivo ao direito de recorrer) e intrínsecos (legitimidade para recorrer; interesse de recorrer; cabimento), merecendo o recurso ser conhecido.
A tutela provisória de urgência antecipada se caracteriza quando demonstrado dois elementos: 1) a probabilidade do direito e; 2) o perigo na demora da prestação da tutela jurisdicional.
Existe urgência sempre que cotejada as alegações e as provas com os elementos dos autos, dando, assim, maior grau de confirmação do pedido.
Destaca-se que, mesmo em sede de segundo grau, os requisitos são apreciados em sede de cognição superficial, sem adentrar profundamente no tema principal da lide, pois, do contrário, estaria de imediato julgando o mérito do feito, o que é vedado nesta seara, por ferir o princípio do duplo grau de jurisdição.
Trata-se, na origem, de Mandado de Segurança em face de ato supostamente coator do Prefeito do Município de Umuarama, praticado no âmbito do processo licitatório nº 109840/2026, Concorrência Eletrônica nº 002/2026, cujo objeto consiste na contratação de empresa para execução de reestruturação da rede de galeria de água pluvial da Zona I, do Município de Umuarama/PR, com valor estimado de R$ 16.512.506,75.
Indeferido o pedido liminar, o agravante insurge-se contra a decisão, sustentando que o decisum desconsiderou a manifesta plausibilidade do direito invocado. Alega que a ilegalidade do certame prescinde de dilação probatória, consubstanciando-se nos seguintes pontos: (a) realização de cotação com fornecedor único; (b) ausência de licença ambiental; (c) exigência de material fornecido por agente com posição monopolista no mercado; e (d) existência de alternativa técnica devidamente documentada, capaz de gerar economia aproximada de R$ 6 milhões aos cofres públicos.
Defende, ainda, que a análise da matéria pelo TCE/PR não afasta a competência do Poder Judiciário para apreciar pedido liminar em mandado de segurança. Argumenta que a probabilidade do direito decorre do evidente direcionamento do certame a fornecedor exclusivo no território nacional — a empresa Kanaflex, fabricante de tubos PEAD —, ressaltando que o objeto licitado poderia ser atendido por fornecedores de tubos de concreto. Assevera a presença do periculum in mora, diante da iminência da próxima fase do certame, designada para o dia 03/03/2026, às 08h.
Pois bem.
As normas que regem o procedimento licitatório, expressas no edital de abertura, vinculam não somente a Administração Pública, mas também os que participam do certame.
Sobre o tema:
“1- O procedimento licitatório é aquele que se destina a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração Pública, sendo regido pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, igualdade, probidade administrativa e vinculação ao edital, a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia entre os participantes. 2- O instrumento convocatório é a lei interna da licitação e, como tal, vincula aos seus termos tanto os licitantes como a Administração que o expediu (5º da Lei nº 14.133 /21)”. (AREsp n. 2.413.406, Ministra Maria Thereza de Assis Moura, DJe de 18/10/2023.) Grifei.
“(...) 2. É firme o entendimento desta Corte no sentido de que, "nos termos do art. 41 da Lei 8.666/93, 'A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada'" (MS 17.361/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 1/8 /2012). 3. A despeito da necessária vinculação aos instrumentos convocatórios, "rigorismos formais extremos e exigências inúteis não podem conduzir à interpretação contrária à finalidade da lei, notadamente em se tratando de concorrência pública, do tipo menor preço, na qual a existência de vários interessados é benéfica, na exata medida em que facilita a escolha da proposta efetivamente mais vantajosa (Lei 8.666/93, art. 3º)" (REsp 797.170/MT, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, DJ 7/11/2006). Nesse mesmo sentido: AgInt no REsp 1.620.661/SC, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe 9/8/2017”. (RE no RMS n. 62.150, Ministro Og Fernandes, DJe de 05/10/2023.) Grifei
No caso em comento, não se evidencia, em juízo de cognição sumária, a presença da probabilidade do direito invocado.
Com efeito, a controvérsia posta em exame gravita em torno da legalidade das exigências técnicas estabelecidas no certame, notadamente da opção administrativa pela adoção de tubulação em Polietileno de Alta Densidade – PEAD, em lugar de outras soluções de engenharia, como galerias celulares em concreto; baseada em estudo técnico preliminar (mov. 1.4 – 1º Grau):
“A solução apresentada é a reestruturação da galeria com tubulação PEAD de grandes diâmetros a fim de escoar todo o volume apresentado. Sendo assim a abertura de processo licitatório se justifica pela impossibilidade do quadro técnico municipal executar as interferências necessárias para solução dos problemas apresentados, o que este objeto vem propor. (...) IV – DESCRIÇÃO DA SOLUÇÃO COMO UM TODO Contratação de empresa de engenharia para demolição da rede pluvial existente, e assentamento de nova rede pluvial, de grande diâmetro, a fim de atender a demanda pluvial, hoje subdimensionada, a fim de evitar a continuidade dos alagamentos na região. Far-se-á necessário a escavação, entretanto, demolição de grande parte do pavimento das vias afetadas, reestruturando, após o assentamento da nova rede, também o pavimento asfáltico em CBUQ, com a devida sinalização horizontal. V – ESTIMATIVA DAS QUANTIDADES Para atender plenamente a obra será necessário escavação de 23.494,3 metros cúbicos, assentamento de 283 metros de tubulação em concreto armado DN 600mm, 30 metros de tubulação em concreto armado DN 1000mm, 1490 metros de tubulação PEAD DN 1500mm, 726 metros de tubulação PEAD com parede estruturada DN 2500mm e 33 metros de tubulação PEAD com parede estruturada DN 3000mm, pavimentação asfáltica de 10.157,00 metros quadrados utilizando 304,71 toneladas de CBUQ e recapeamento asfáltico de 15.303,00 metros quadrados utilizando 459,09 toneladas de CBUQ. Juntamente aos serviços, prevê-se um custo de até 25% do valor total com materiais e mão de obra, que poderão ou não ser utilizados, cujas regras para utilização constarão no Termo de Referência.”

Nesse ponto, a decisão agravada corretamente reconheceu que a matéria não se revela, ao menos neste momento processual, como hipótese de ilegalidade manifesta ou teratologia apta a autorizar a intervenção judicial extrema, pois a escolha foi baseada em justificativa técnica plausível (mov. 6.1 – 1º Grau):
“(...) No caso concreto, cumpre ainda registrar que a impetrante não logrou êxito em demonstrar, ao menos em juízo de cognição sumária, que os requisitos técnicos estabelecidos no edital seriam desnecessários ou dissociados do interesse público que orienta a contratação. A alegação de que a utilização de tubos de Polietileno de Alta Densidade (PEAD) configuraria direcionamento não veio acompanhada de prova técnica idônea capaz de infirmar, de plano, a justificativa administrativa. Ao revés, é fato notório no âmbito local que o sistema de drenagem pluvial do Município de Umuarama há anos enfrenta problemas estruturais, com registros recorrentes de alagamentos em períodos de chuvas intensas, circunstância que, em princípio, pode justificar a adoção de soluções técnicas específicas voltadas ao aumento da durabilidade, estanqueidade e capacidade hidráulica da rede”.
A Administração Pública, ao estruturar edital licitatório, dispõe de margem legítima de discricionariedade técnica para eleger a solução mais adequada ao atendimento do interesse público, desde que o faça com motivação idônea, observância aos princípios da legalidade, impessoalidade, isonomia, competitividade, eficiência e economicidade, e sem impor restrições desarrazoadas à participação dos interessados. Em tal contexto, o controle jurisdicional é de legalidade, e não de substituição da opção administrativa por outra reputada mais conveniente ou vantajosa sob a ótica da parte insurgente.
A alegação de que o certame teria sido “direcionado” por prever tubulação PEAD de grandes diâmetros, por si só, não basta para infirmar a presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo. A jurisprudência é firme no sentido de que a mera existência de especificação técnica restritiva não conduz automaticamente à nulidade do procedimento, sendo indispensável a demonstração de que a exigência foi desprovida de fundamento técnico idôneo ou que, na prática, inviabilizou a competição de forma arbitrária.
No caso em análise, os elementos constantes dos autos indicam que a escolha técnica foi amparada em Estudo Técnico Preliminar, no qual a Administração explicitou a solução adotada para enfrentamento do problema de drenagem pluvial, consistente na reestruturação da galeria com tubulação de grande diâmetro, com vistas ao escoamento do volume de águas pluviais e à mitigação dos recorrentes alagamentos na região. Tal motivação, em sede de cognição sumária, revela-se suficientemente plausível, não sendo possível, nesta estreita via, reputá-la, desde logo, arbitrária ou dissociada do interesse público. Assim, a exigência questionada mostra-se proporcional e razoável, considerando a relevância técnica do serviço de assentamento de nova rede pluvial para a execução do objeto licitado e as especificidades da região, de modo que não há aparente violação aos princípios da competitividade e da isonomia.
Sobre o tema:
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO LIMINAR. ART. 7º, III, DA LEI 12.016/2009. LICITAÇÃO. ALEGADA RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE POR EXIGÊNCIAS TÉCNICAS. NÃO DEMONSTRADO O DIRECIONAMENTO DO CERTAME. INEXISTÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE DO DIREITO ALEGADO. MEDIDA INDEFERIDA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo de Instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido liminar formulado em Mandado de Segurança, que visava à suspensão do procedimento licitatório. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em analisar, em sede liminar, se há plausibilidade da alegação de que teria o edital do Pregão Eletrônico nº 014/2024 imposto exigências técnicas que restringem indevidamente a competitividade do certame, configurando direcionamento ilegal da licitação e justificando a concessão de tutela de urgência III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O deferimento de tutela provisória de urgência exige demonstração simultânea da probabilidade do direito e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, conforme arts. 300 do CPC e 7º, III, da Lei nº 12.016/2009. 4. A Administração Pública possui discricionariedade para estabelecer critérios técnicos em editais de licitação, desde que pautados em normas e pareceres técnicos, respeitados os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 5. Inexiste nos autos prova de que apenas uma empresa atenda às especificações editalícias, não se configurando, em exame perfunctório, direcionamento ilícito ou restrição desarrazoada à competição. A alegação de prejuízo à concorrência, por si só, não basta para afastar a presunção de legitimidade dos atos administrativos nem para justificar intervenção judicial em juízo de urgência. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Recurso a que se nega provimento. (TJ-MG - Agravo de Instrumento: 53195799320248130000, Relator.: Des.(a) Luís Carlos Gambogi, Data de Julgamento: 26/06/2025, Câmaras Cíveis / 5ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 01/07/2025) Grifei.
Quanto ao argumento de que a pesquisa de preços teria sido realizada com apenas um fornecedor, é preciso distinguir a etapa de estimativa de custos da regra geral de competitividade do certame. A eventual limitação da pesquisa mercadológica, ainda que possa suscitar questionamentos sob o prisma da instrução administrativa, não se confunde, automaticamente, com vício apto a invalidar o edital ou a demonstrar, de pronto, direcionamento ilícito.
A invalidação do procedimento, nesse particular, exigiria demonstração de que a Administração deliberadamente restringiu o universo de potenciais fornecedores, sem justificativa técnica suficiente, ou que estruturou o objeto de modo a excluir indevidamente a competição. Todavia, não se extrai dos elementos trazidos que a simples cotação com determinada empresa, isoladamente considerada, seja bastante para derruir a presunção de regularidade do ato e evidenciar, de plano, a nulidade do certame.
Também não se sustenta, em sede liminar, a afirmação de que a especificação de tubos PEAD de grandes diâmetros imporia direcionamento a fornecedor único no Brasil. Ainda que se admita, em tese, a existência de mercado restrito para determinados diâmetros e padrões de fornecimento, tal circunstância não conduz, por si só, à conclusão de ilegalidade. Cumpre verificar se a exigência técnica guarda correspondência com a necessidade pública concretamente demonstrada. E, nesse ponto, o Estudo Técnico Preliminar aponta justamente a necessidade de solução compatível com as condições hidráulicas e estruturais do sistema de drenagem a ser reestruturado, além da urgência na execução da obra.
A análise acerca da superioridade ou inferioridade de determinada tecnologia de engenharia, bem como da existência de fornecedor exclusivo ou praticamente exclusivo, demanda exame técnico e probatório que ultrapassa os limites do mandado de segurança. Em outras palavras, a pretensão deduzida pela agravante, sob esse aspecto, exige dilação probatória incompatível com a via eleita.
A alegação de que haveria solução técnica alternativa, em concreto, com economia aproximada de R$ 5.994.558,07, tampouco conduz, de pronto, à invalidação do ato impugnado. Não cabe ao Poder Judiciário substituir a avaliação técnica da Administração por critério puramente econômico eleito a posteriori pela parte interessada. A economicidade é, sem dúvida, vetor relevante da atuação administrativa, mas deve ser examinada em conjunto com os demais elementos técnicos que compõem a decisão pública, notadamente durabilidade, capacidade de escoamento, estanqueidade, prazo de execução, adequação ao solo, compatibilidade com o projeto e risco de recorrência dos alagamentos.
O fato de haver, em tese, solução mais barata não significa, automaticamente, que a opção eleita seja ilegal. Para que se reconheça a nulidade do certame, seria indispensável demonstrar, com base documental segura e incontroversa, que a alternativa escolhida foi irrazoável ou desprovida de motivação técnica suficiente, o que não se extrai, neste momento, dos autos. A invocação do princípio da economicidade, portanto, não autoriza, por si, a substituição da solução administrativa por outra reputada mais vantajosa pela agravante.
Na mesma linha, o argumento de vício por ausência de licença ambiental não merece prosperar. Veja-se que, questionada sobre a obtenção do licenciamento, a Administração Municipal se manifestou que há trâmite para tanto (mov. 1.5 – 1º Grau):
“Existe licença ambiental para a execução da obra?R: Em relação a licença ambiental da obra, informamos que a mesa está em trâmite junto ao IAT e será emitida até a homologação do processo licitatório”.
Nesse contexto, não se evidencia, de forma imediata e inconteste, vício apto a macular o certame. A insurgência, tal como posta, também demanda exame mais aprofundado acerca da fase procedimental pertinente à exigência do licenciamento, da natureza da obra e dos atos administrativos já praticados, não sendo possível, em sede de cognição sumária, afirmar a nulidade objetiva do procedimento com base na mera informação de que a licença ainda não havia sido expedida ao tempo da impugnação.
Vale destacar que a fundamentação adotada pelo juízo de origem apenas reconheceu a ausência, no caso concreto, de elementos suficientemente seguros para afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo e para, em juízo sumário, concluir pela ilegalidade do certame. Tal compreensão é compatível com a disciplina do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, que não dispensa a demonstração mínima e consistente do direito líquido e certo invocado.
Demais disso, faz-se destacar que a tutela perseguida implicaria intervenção judicial em atividade administrativa, o que somente se justifica quando verificado, de plano, ilegalidade ou violação os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, o que não se demonstrou.
Destaca-se que ao Poder Judiciário é vedado imiscuir-se no mérito do ato administrativo, mas apenas a sua legalidade, verificando a constitucionalidade e observância aos preceitos estabelecidos em lei.
Com relação aos Procedimentos Administrativos, cabe ao Poder Judiciário apenas analisar se as formalidades essenciais foram adotadas, se restaram comprovadas a materialidade dos fatos e se a sanção imposta está prevista para o tipo de infração cometida, eis que estes requisitos são de caráter vinculado e não discricionário, seguindo o princípio da estrita legalidade.
Acerca da matéria:
“A Constituição, ao estabelecer as funções próprias de cada Poder e dos diversos órgãos, prevê instrumentos de controle externo da atividade administrativa. O controle externo se configura como uma função específica e diferenciada, reservada constitucionalmente a Poderes e órgãos determinados. Assim, por exemplo, a Constituição atribui ao Poder Judiciário a competência jurisdicional para rever os atos administrativos. Essa é uma modalidade de controle externo, subordinada a um regime próprio e diferenciado. (...) Por isso, exercer jurisdição permite rever a validade da atividade administrativa, mas não atribui ao Poder Judiciário competência para se substituir ao órgão administrativo. (...) o princípio da separação de poderes acarreta a existência de um núcleo mínimo da atividade administrativa que não comporta revisão pelo órgão controlador externo. Sintetizando essa concepção, costuma-se afirmar que o mérito do ato administrativo não comporta revisão por ocasião do controle externo. (JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. Versão eletrônica. 5. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018)
Outra consequência da presunção de legitimidade é a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. Quando a parte arguir a nulidade do ato por vício formal ou ideológico, a prova do defeito apontado ficará sempre a cargo do impugnante e, até sua anulação, o ato terá plena eficácia. Nesse sentido, verifica-se que, das informações constantes, não logrou êxito a agravante em demonstrar conduta que desborde os limites legítimos de discricionariedade que a legislação conferiu ao gestor público.
Sobre a pendência de análise da questão perante o TCE/PR, tal pendência não impede a apreciação da matéria pelo Poder Judiciário. Contudo, a circunstância de o órgão de contas haver determinado a prévia oitiva do Município, antes de deliberar sobre a cautelar, revela que a matéria demanda análise técnica e documental mais detida, o que se harmoniza com a prudência judicial adotada na origem. Não se trata, pois, de negar a competência do Judiciário, mas de reconhecer que, naquele momento processual, não havia elementos suficientes para a imposição da medida extrema de suspensão do certame.
Em suma, os elementos carreados aos autos não são suficientes, na fase de cognição sumária, para demonstrar ilegalidade manifesta, direcionamento do certame, violação objetiva ao princípio da competitividade ou nulidade patente do procedimento licitatório. A decisão agravada, ao indeferir a liminar, apreciou com acerto a ausência de prova pré-constituída apta a evidenciar, de plano, direito líquido e certo, sem incorrer em exigência indevida de certeza absoluta, mas apenas reconhecendo a insuficiência dos elementos trazidos para a concessão da medida extrema.
Posto isso, voto no sentido de conhecer e NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO.