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Processo:

I — RELATÓRIO
Trata-se de Remessa Necessária e Apelação Cível interposta por MUNICÍPIO DE CAMBÉ/PR em desfavor da ASSOCIAÇÃO DOS MORADORES MIGUEL QUINTEIRO, em face da sentença proferida nos Autos nº 0009361-12.2024.8.16.0056, de Mandado de Segurança Cível impetrado contra ato que indeferiu pedido de Regularização Fundiária Urbana (REURB), proferida pelo Juiz de Direito Ricardo Luiz Gorla, da 2ª Vara da Fazenda Pública do Foro Regional de Cambé da Comarca da Região Metropolitana de Londrina.Por brevidade, adoto o relatório constante da sentença, confira-se (mov. 63.1):" Cuida-se de Mandado de Segurança com pedido liminar impetrado pela ASSOCIAÇÃO DOS MORADORES MIGUEL QUINTEIRO em face de ato do SECRETÁRIO MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO DO MUNICÍPIO DE CAMBÉ/PR, objetivando a anulação de decisão administrativa que indeferiu pedido de Regularização Fundiária Urbana (REURB). Narrou a impetrante ser representante dos moradores de núcleo urbano informal consolidado denominado "Recanto Miguel Quinteiro", em área rural, e que o requerimento de REURB (protocolo n.º 346/2023) foi indeferido pela autoridade coatora com fundamento exclusivo na ausência de consolidação do núcleo até o marco temporal de 22 de dezembro de 2016, estabelecido no art. 6.º do Decreto Municipal n.º 505/2022. Sustentou que tal marco temporal é aplicável apenas à modalidade de legitimação fundiária, conforme a Lei Federal n.º 13.465/2017, não impedindo a regularização por outros instrumentos, como a legitimação de posse. Pleiteou a suspensão dos efeitos do dispositivo municipal e a determinação para que o Município se abstenha de desfazer a ocupação (mov. 1.1).Por meio da decisão de mov. 7.1, foi deferida a medida liminar para suspender os efeitos do art. 6.º do Decreto Municipal n.º 505/2022 em relação ao caso, determinando que o Município se abstenha de obstar a instauração da REURB com base no referido marco temporal para instrumentos diversos da legitimação fundiária, bem como de realizar o desfazimento do núcleo. No mesmo ato, foi deferida a gratuidade da justiça.A autoridade impetrada e o MUNICÍPIO DE CAMBÉ prestaram informações no mov. 18.1. Preliminarmente, arguiram a carência da ação por se tratar de impetração contra lei em tese (Súmula 266 do STF), sob o argumento de que a impetrante impugna o fundamento legal do ato e não o despacho administrativo em si. No mérito, defenderam a legalidade do Decreto Municipal, sustentando que a limitação temporal da Lei Federal deve ser interpretada de forma sistemática para abranger todos os institutos que resultem em regularização de propriedade, sob pena de tornar ineficaz a norma federal e incentivar ocupações irregulares posteriores a 2016.O Município interpôs Embargos de Declaração no mov. 17.1, apontando omissão na decisão liminar quanto à necessidade de abertura de novo processo administrativo, uma vez que o pedido original teria se limitado à legitimação fundiária. A impetrante apresentou manifestação no mov. 36.1, refutando as omissões e arguindo o descumprimento da liminar pela administração pública. No mov. 21.1, foi proferida decisão determinando que a antiga procuradora da impetrante comprovasse a comunicação da renúncia ao mandato (mov. 20.1).O Ministério Público manifestou-se no mov. 32.1 e mov. 39.1.Por meio da decisão de mov. 48.1, os Embargos de Declaração opostos pelo Município foram rejeitados, sob o fundamento de inexistência de omissão, contradição ou obscuridade, mantendo-se a liminar anteriormente concedida em seus exatos termos. Na mesma oportunidade, foi determinado o cumprimento imediato da ordem pela autoridade coatora, sob pena de fixação de multa cominatória.No mov. 60.1, o Ministério Público apresentou seu parecer final, requisitando preliminarmente a extinção do mandamus, ante a impossibilidade de impetração de mandado de segurança contra lei em tese, e no mérito, caso superada a preliminar, opinando pela concessão da segurança, a fim de que seja afastado o óbice do marco temporal do art. 6.º do Decreto Municipal n.º 505/2022 para as modalidades de REURB que não a legitimação fundiária.Vieram os autos conclusos no mov. 61.0.É o relatório. Decido."Sobreveio sentença (mov. 63.1) que julgou procedente o pedido e concedeu a segurança, confirmando a liminar, para: a) declarar a ilegalidade do art. 6.º do Decreto Municipal n.º 505/2022 quanto à restrição temporal para modalidades de REURB diversas da legitimação fundiária; b) anular os atos de indeferimento contidos nos Ofícios n.º 003/2024 e n.º 152/2024 (protocolo n.º 346/2023); e c) determinar ao Secretário Municipal de Planejamento de Cambé a imediata instauração e processamento do pedido administrativo de REURB do núcleo “Recanto Miguel Quinteiro”, independentemente da data de consolidação do núcleo, desde que preenchidos os demais requisitos legais da Lei n.º 13.465/2017. A sentença foi submetida a reexame necessário.Demonstrando seu inconformismo, o MUNICÍPIO DE CAMBÉ/PR interpôs recurso de apelação (mov. 67.1), sustentando, em síntese, que: a) preliminarmente, o processo deve ser extinto sem resolução de mérito, por se tratar de impetração contra lei em tese, na forma da Súmula 266 do STF, pois a impetrante impugnou o art. 6.º do Decreto Municipal n.º 505/2022, e não o ato administrativo em si, que estaria amparado em norma válida e vigente; b) no mérito, o marco temporal de 22 de dezembro de 2016 deve ser aplicado a todas as modalidades de REURB que resultem em regularização de propriedade, e não apenas à legitimação fundiária, impondo-se interpretação teleológica e sistemática da Lei n.º 13.465/2017, sob pena de esvaziamento do art. 23; c) a legitimação de posse constitui mero estágio da regularização, conversível em propriedade, de modo que a ela também se aplicaria a limitação temporal; d) a manutenção da sentença serviria de estímulo a novas ocupações e parcelamentos clandestinos; e e) o Decreto Municipal n.º 505/2022 é legítimo, inexistindo direito líquido e certo a amparar, notadamente diante da ausência de comprovação de que o núcleo existia antes de 22 de dezembro de 2016. Ao final, requereu o conhecimento e o provimento do recurso, para acolher a preliminar de inadequação da via eleita e extinguir o processo sem resolução de mérito (art. 485, VI, do CPC) ou, superada a preliminar, para denegar a segurança.Foram apresentadas contrarrazões (mov. 71.1), nas quais a apelada pugnou pelo desprovimento do recurso e pela manutenção integral da sentença.
A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo desprovimento do recurso e pela manutenção da sentença em remessa necessária (mov. 14.1/TJ).  Em síntese, este é o relatório.

II - VOTO
Satisfeitos os pressupostos processuais de admissibilidade, tanto intrínsecos quanto extrínsecos, é de se conhecer do recurso de apelação, bem como da remessa necessária, por força do art. 14, § 1º, da Lei n.º 12.016/2009.
Da preliminar de inadequação da via eleita (Súmula 266 do STF) O Município de Cambé suscita a carência de ação, ao argumento de que a impetração se volta contra o art. 6.º do Decreto Municipal n.º 505/2022, em abstrato, a atrair o óbice da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal. Por seu turno, dispõe a Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal que “não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. A insurgência, contudo, não prospera. Com efeito, a vedação sumular alcança tão somente a impugnação de norma em abstrato, desvinculada de qualquer ato concreto de aplicação. Situação diversa se verifica quando a norma é efetivamente aplicada por ato administrativo específico, do qual decorre lesão individualizada a direito líquido e certo. No caso, a impetrante formulou pedido administrativo de instauração de procedimento de Regularização Fundiária Urbana (protocolo n.º 346/2023), o qual foi indeferido pela autoridade coatora por meio dos Ofícios n.º 003/2024 e n.º 152/2024. A impugnação ao decreto municipal opera apenas incidenter tantum, como causa de pedir voltada a afastar o ato administrativo concreto que negou o processamento do requerimento. Depreende-se, portanto, que a discussão sobre a validade do decreto serve de fundamento para o ataque ao ato coator, e não constitui o objeto autônomo da impetração, o que afasta a incidência da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal. Ademais, a declaração incidental de ilegalidade de ato normativo, como pressuposto lógico para o exame de ato administrativo de efeitos concretos, é plenamente admitida na via mandamental. Em situações similares:DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. LEI MUNICIPAL N.º 6.490/25. ALTERAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. REDUÇÃO DA REMUNERAÇÃO GLOBAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS.RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E, NA PARTE CONHECIDA, DESPROVIDO. [...] 3. RAZÕES DE DECIDIR [...] 3.2. Embora não seja cabível mandado de segurança contra lei em tese, nos termos da Súmula n.º 266 do Supremo Tribunal Federal, admite-se a impetração quando o ato normativo é apto a produzir efeitos concretos e imediatos na esfera jurídica do impetrante, sendo a discussão sobre a constitucionalidade da norma tratada como questão incidental. [...] 4. DISPOSITIVO E TESE Recurso parcialmente conhecido e, na parte conhecida, desprovido, mantendo-se integralmente a sentença concessiva da segurança. [...] (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0012087-88.2025.8.16.0131 - Pato Branco -
Rel.: DESEMBARGADOR ABRAHAM LINCOLN MERHEB CALIXTO -
J. 10.08.2026)APELAÇÃO CÍVEL E AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROJETO DE LEI. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. INADEQUAÇÃO DA VIA. SUPERVENIENTE APROVAÇÃO DA LEI MUNICIPAL. EFEITOS CONCRETOS. POSSIBILIDADE DE PROSSEGUIMENTO DO WRIT. ECONOMIA PROCESSUAL E PRIMAZIA DO JULGAMENTO DE MÉRITO. MEDIDA LIMINAR. LEI MUNICIPAL Nº 6.490/2025. ALTERAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. APARENTE VIOLAÇÃO À IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. ART. 37, XV, DA CF. REQUISITOS PREENCHIDOS. APELAÇÃO PROVIDA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. [...] III - Razões de decidir(i) [...](iv) A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça admite o manejo do mandado de segurança quando a inconstitucionalidade é suscitada como causa de pedir incidental, voltada à neutralização de efeitos concretos. [...] IV. Dispositivo e tese de julgamento Apelação provida para determinar o prosseguimento do mandado de segurança na origem, com manutenção da tutela antecipada recursal deferida. Agravo interno não provido. [...] (TJPR - 4ª Câmara Cível - 0012108-64.2025.8.16.0131 - Pato Branco -
Rel.: DESEMBARGADOR CLAYTON DE ALBUQUERQUE MARANHAO -
J. 12.05.2026)Assim, presentes o ato coator concreto e a lesão individualizada a direito líquido e certo, rejeito a preliminar.
Mérito Superada a preliminar, a controvérsia cinge-se a definir se o art. 6.º do Decreto Municipal n.º 505/2022 extrapolou o poder regulamentar ao estender a todas as modalidades de REURB o marco temporal de 22 de dezembro de 2016, que a Lei n.º 13.465/2017 vincula expressamente à legitimação fundiária. A Lei n.º 13.465/2017 instituiu normas gerais sobre a Regularização Fundiária Urbana, destinada à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes, em observância ao direito social à moradia (art. 6.º da Constituição Federal). Para tanto, o diploma federal prevê diversos instrumentos jurídicos de titulação. Nesse sentido, dispõe o art. 15: Art. 15. Poderão ser empregados, no âmbito da Reurb, sem prejuízo de outros que se apresentem adequados, os seguintes institutos jurídicos: I - a legitimação fundiária e a legitimação de posse, nos termos desta Lei; II - a usucapião, nos termos dos arts. 1.238 a 1.244 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) , dos arts. 9º a 14 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 , e do art. 216-A da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 ; III - a desapropriação em favor dos possuidores, nos termos dos §§ 4º e 5º do art. 1.228 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); IV - a arrecadação de bem vago, nos termos do art. 1.276 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil) ; V - o consórcio imobiliário, nos termos do art. 46 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 ; VI - a desapropriação por interesse social, nos termos do inciso IV do art. 2º da Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962; VII - o direito de preempção, nos termos do inciso I do art. 26 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001; VIII - a transferência do direito de construir, nos termos do inciso III do art. 35 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001; IX - a requisição, em caso de perigo público iminente, nos termos do § 3º do art. 1.228 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil); X - a intervenção do poder público em parcelamento clandestino ou irregular, nos termos do art. 40 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979; XI - a alienação de imóvel pela administração pública diretamente para seu detentor, nos termos da alínea f do inciso I do art. 17 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993; XII - a concessão de uso especial para fins de moradia; XIII - a concessão de direito real de uso; XIV - a doação; e XV - a compra e venda. Já o marco temporal de 22 de dezembro de 2016 é reservado, de forma expressa, à modalidade de legitimação fundiária, nos termos do art. 9.º, § 2.º, e do art. 23: Art. 9º Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes. [...] § 2º A Reurb promovida mediante legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes, na forma desta Lei, até 22 de dezembro de 2016. Art. 23. A legitimação fundiária constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016.Já a legitimação de posse, disciplinada no art. 25, não se submete à mesma limitação temporal como condição de admissibilidade: Art. 25. A legitimação de posse, instrumento de uso exclusivo para fins de regularização fundiária, constitui ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse, o qual é conversível em direito real de propriedade, na forma desta Lei.Extrai-se, com clareza, que o legislador federal, ao instituir o marco temporal, distinguiu de modo expresso a legitimação fundiária dos demais instrumentos de titulação, vinculando a data de 22 de dezembro de 2016 àquela modalidade. No caso, o art. 6.º do Decreto Municipal n.º 505/2022 estabeleceu que: Art. 6º A REURB somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes em 22 de dezembro de 2016, nos termos do disposto na Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017 e no Decreto Federal nº 9.310, de 15 de março de 2018, cuja comprovação se dará preferencialmente via imagem de satélite com foto datada do ano de 2016 ou ano anterior.
Verifica-se, pois, que a norma municipal ampliou a restrição legal, ao transformar em requisito geral de admissibilidade de toda e qualquer REURB uma limitação que a lei federal reservou a um único instrumento de titulação. O decreto, enquanto ato normativo infralegal, destina-se à fiel execução da lei, não lhe sendo dado restringir direitos ou criar vedações que a norma geral não previu, sob pena de afronta ao princípio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal) e à repartição constitucional de competências, cabendo ao Município suplementar a legislação federal no que couber, jamais contrariá-la (art. 30, II, da Constituição Federal). Embora o Município sustente que a limitação temporal deveria alcançar todos os instrumentos que, ao final, conduzam à aquisição da propriedade, inclusive a legitimação de posse, conversível em domínio nos termos dos arts. 25 e 26 da Lei n.º 13.465/2017, tal interpretação não se sustenta. Isso porque, onde o legislador distinguiu expressamente os institutos, não cabe ao intérprete, e muito menos ao ente municipal por decreto, igualá-los para ampliar restrição de direitos. Tratando-se de norma restritiva, sua interpretação há de ser estrita. Em sentido similar, mutatis mutandis:DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE DE DECRETO MUNICIPAL C/C COBRANÇA. AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO A SERVIDORES MUNICIPAIS INSTITUÍDO PELA LEI MUNICIPAL Nº 2.887/2022. DECRETOS MUNICIPAIS Nº 4.136/2023 E Nº 4.180/2023 QUE SUSPENDERAM O PAGAMENTO REFERENTE AO PERÍODO DE JANEIRO A MAIO DE 2023 E, POSTERIORMENTE, REATIVARAM O BENEFÍCIO SEM DIREITO A PAGAMENTOS RETROATIVOS. ILEGALIDADE RECONHECIDA. LEI EM SENTIDO ESTRITO QUE INSTITUI O BENEFÍCIO E FIXA PARÂMETROS OBJETIVOS. PODER REGULAMENTAR QUE SE LIMITA À EXECUÇÃO DA LEI, NÃO PODENDO RESTRINGIR OU ESVAZIAR DIREITO LEGALMENTE ASSEGURADO. RUPTURA CONTRATUAL E AUSÊNCIA TEMPORÁRIA DE INSTRUMENTO OPERACIONAL QUE NÃO AFASTAM O DIREITO MATERIAL DOS SERVIDORES. RISCO ADMINISTRATIVO QUE NÃO PODE SER TRANSFERIDO AO PARTICULAR. PAGAMENTO RETROATIVO DEVIDO. INCIDÊNCIA DA TAXA SELIC DESDE O VENCIMENTO DAS PARCELAS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. HONORÁRIOS RECURSAIS MAJORADOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. [...] III. Razões de decidir3. Os Decretos Municipais nº 4.136/2023 e nº 4.180/2023 foram considerados nulos, pois a Administração não pode suspender o pagamento de benefício previsto em lei por meio de decreto. [...] IV. Dispositivo e tese7. Apelação cível conhecida e desprovida, mantendo-se a sentença que declarou a nulidade dos Decretos Municipais nº 4.136/2023 e nº 4.180/2023, condenando o Município ao pagamento retroativo do auxílio-alimentação dos servidores referente ao período de janeiro a maio de 2023. [...] (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0003169-56.2024.8.16.0123 - Palmas -
Rel.: DESEMBARGADOR LUIZ FERNANDO TOMASI KEPPEN -
J. 11.05.2026)DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA MUNICIPAL. PROCEDIMENTO DE TRANSIÇÃO FUNCIONAL. ATO ADMINISTRATIVO RESTRITIVO FUNDADO EM DECRETO MUNICIPAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL E A DIREITOS DOS DIRIGENTES SINDICAIS. RECURSO CONHECIDO EM PARTE E DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA EM REEXAME NECESSÁRIO. [...] III. RAZÕES DE DECIDIR3. O Decreto Municipal nº 1.405/2023 não pode impor requisitos adicionais àqueles previstos na Lei Municipal nº 14.507/2014, sob pena de afronta ao princípio da reserva legal. [...] IV. DISPOSITIVO E TESE7. Recurso conhecido em parte e desprovido. Sentença confirmada em Reexame Necessário. [...] (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0009852-15.2023.8.16.0004 - Curitiba -
Rel.: SUBSTITUTO MARCELO WALLBACH SILVA -
J. 16.06.2026)Soma-se a isso que, a eventual conversão futura da legitimação de posse em propriedade depende do preenchimento de requisitos próprios e do decurso de prazo, nos termos do art. 26 da Lei 13.465/2017, de modo que não altera a natureza jurídica distinta dos institutos nem autoriza a antecipação, por via regulamentar, de limitação temporal que a lei não impôs. Quanto ao argumento de que a manutenção da sentença estimularia novos parcelamentos irregulares, embora dotado de relevância urbanística, situa-se ele no plano da conveniência legislativa, e não no da interpretação da norma vigente. A repressão a eventuais ilícitos urbanísticos há de ocorrer pelas vias próprias de fiscalização e de poder de polícia, e não pela negação de admissibilidade de pedido legalmente cabível. Na hipótese, a concessão da segurança não implicou reconhecimento automático do direito à titulação nem validação do parcelamento, tampouco dispensou o exame dos requisitos urbanísticos, ambientais e registrais, exigidos pela lei. A sentença limitou-se a assegurar o direito líquido e certo da impetrante ao processamento e à análise administrativa do pedido de REURB, afastado o óbice fundado exclusivamente no marco temporal do decreto municipal. Cumpre registrar que a alegação municipal de que o núcleo não estaria consolidado, bem como a existência de indícios de parcelamento irregular posterior ao marco temporal, constituem matérias que demandam análise técnica, urbanística, ambiental e jurídica no âmbito do próprio procedimento administrativo de REURB. Tais circunstâncias, contudo, não autorizam o indeferimento liminar do processamento com fundamento em norma municipal que ampliou restrição não prevista na lei federal. Portanto, o indeferimento administrativo, fundado exclusivamente em restrição criada por norma municipal em desconformidade com os limites da Lei n.º 13.465/2017, configura ilegalidade sindicável pela via mandamental, de modo que a sentença concessiva da segurança deve ser mantida.
CONCLUSÃO
Ante o exposto, voto no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso de apelação, mantendo-se a sentença em remessa necessária, nos termos da fundamentação.