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Processo:

Vistos, RELATÓRIO
1) Em 07/04/2021, o MINISTÉRIO PÚBLICO ajuizou “AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C PEDIDO LIMINAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS” (mov. 1.1 dos autos originários nº 0000794-36.2021.8.16.0043) em face de JOÃO UBIRAJARA LOPES, GISELLE REGINA DA LUZ – ME, GISELLE REGINA DA LUZ, ANDERSON ALVES MAURÍCIO e EDINILSON MARQUES RODRIGUES, alegando que: a) em 2016, durante a gestão de JOÃO UBIRAJARA LOPES como Prefeito de Antonina, a Empresa GISELLE REGINA DA LUZ – ME foi diretamente contratada para prestar serviços de digitalização, mediante dois pagamentos fracionados, nos valores de R$ 1.128,00 e R$ 7.900,00, sem Licitação ou Procedimento formal de dispensa; b) a contratação foi direcionada e realizada mediante conluio, sem descrição precisa do objeto, justificativa da necessidade, pesquisa de preços, parecer jurídico, publicação oficial ou comprovação da prestação dos serviços; c) a Empresa é de fachada, constituída em nome de GISELLE REGINA DA LUZ, mas administrada de fato por EDINILSON MARQUES RODRIGUES, servidor público impedido de contratar com o Poder Público, com auxílio de ANDERSON ALVES MAURÍCIO, então Presidente da Comissão de Licitação; d) os serviços foram executados nas dependências municipais, com equipamento da Prefeitura, por WAGNER ALVES POLIDORO, primo de ANDERSON ALVES MAURÍCIO, mediante pagamento de apenas R$ 970,00, embora o MUNICÍPIO DE ANTONINA tenha desembolsado R$ 9.028,00; e) JOÃO UBIRAJARA LOPES subscreveu as solicitações e autorizou os pagamentos sem comprovação da execução, enquanto GISELLE REGINA DA LUZ permitiu o uso de seu nome, EDINILSON MARQUES RODRIGUES administrou a Empresa e ANDERSON ALVES MAURÍCIO atuou em seu interesse e representação; f) as condutas causaram enriquecimento ilícito, dano ao erário de R$ 8.058,00 e violação aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade, enquadrando-se nos arts. 9º, “caput”, 10, “caput”, e incisos I, VIII e XI, e 11, “caput”, da Lei Federal nº 8.429/1992. Pediu, liminarmente, a indisponibilidade solidária dos bens dos Réus até R$ 38.326,97 ou, subsidiariamente, até R$ 37.207,24. Ao fim, requereu a condenação dos Réus pela prática dos atos de improbidade administrativa e a aplicação das sanções do art. 12, I, e, subsidiariamente, dos incisos II ou III, da Lei Federal nº 8.429/1992, ou, sucessivamente, o ressarcimento integral e solidário do dano ao MUNICÍPIO DE ANTONINA, além da condenação nos ônus sucumbenciais.
2) A Decisão Inicial (mov. 6.1 dos autos originários) deferiu o pedido de urgência, decretando a indisponibilidade solidária dos bens de GISELLE REGINA DA LUZ – ME, GISELLE REGINA DA LUZ, EDINILSON MARQUES RODRIGUES, ANDERSON ALVES MAURÍCIO e JOÃO UBIRAJARA LOPES até o valor de R$ 38.326,97, correspondente ao dano atribuído à contratação acrescido de eventual multa civil, determinando que: a) fossem bloqueados os ativos financeiros por meio do SISBAJUD; b) fossem bloqueados os veículos pelo RENAJUD; c) fosse cadastrada a ordem de indisponibilidade na Central Nacional de Indisponibilidade de Bens.
3) Intimado para manifestar-se sobre as alterações na Lei Federal nº 8.429/92, trazidas pela Lei Federal nº 14.230/2021 (mov. 70.1 dos autos originários), o MINISTÉRIO PÚBLICO sustentou que: a) a Lei Federal nº 14.230/2021 é inconstitucional; b) a regra no ordenamento jurídico nacional é a irretroatividade da Lei, em respeito à segurança jurídica, à isonomia, à proporcionalidade, ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito e à coisa julgada; c) a retroatividade da Lei mais benéfica prevista no art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal incide no Direito Penal e somente alcançaria o Direito Administrativo Sancionador mediante previsão legal e alteração axiológica do conteúdo do ilícito; d) a Lei Federal nº 14.230/2021 não estabeleceu regra de transição nem determinou sua incidência sobre condutas anteriores à sua vigência; e) a retirada da responsabilização por condutas culposas representa mudança valorativa apta a justificar a retroatividade, o que não ocorre com as demais alterações promovidas na disciplina dos atos de improbidade administrativa; f) a permanência da proteção constitucional à probidade administrativa impede a aplicação absoluta e imediata da nova legislação às Ações em curso. Ao fim, requereu a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Federal nº 14.230/2021 ou, subsidiariamente, o reconhecimento da irretroatividade de suas normas materiais, com o prosseguimento da Ação (mov. 73.1 dos autos originários).
4) A Decisão (mov. 76.1 dos autos originários) rejeitou a alegação do MINISTÉRIO PÚBLICO quanto à inconstitucionalidade e à irretroatividade da Lei Federal nº 14.230/2021, reconhecendo sua aplicação imediata e retroativa às Ações em curso por ser mais benéfica aos Réus.
5) Citados, os Réus deixaram o prazo para contestação transcorrer em branco, motivo pelo qual decretou-se a revelia de ANDERSON ALVES MAURÍCIO, EDINILSON MARQUES RODRIGUES, GISELLE REGINA DA LUZ, GISELLE REGINA DA LUZ - ME e JOÃO UBIRAJARA LOPES, ressalvados os efeitos incompatíveis com a natureza da Ação de Improbidade Administrativa (mov. 120.1 dos autos originários).
6) Em manifestação de mov. 123.1 dos autos originários, o MINISTÉRIO PÚBLICO emendou a petição inicial, sustentando que: a) a GISELLE REGINA DA LUZ – ME foi contratada diretamente pelo MUNICÍPIO DE ANTONINA para prestar serviços de digitalização, mediante dois pagamentos fracionados que totalizaram R$ 9.028,00 e superaram o limite previsto no art. 24, II, da Lei Federal nº 8.666/1993; b) não houve procedimento licitatório, publicação da contratação direta, parecer jurídico, justificativa do preço, pesquisa de mercado, descrição da necessidade administrativa ou especificação dos serviços; c) os pagamentos foram autorizados sem atestado ou comprovante da prestação dos serviços; d) os serviços foram executados no Setor de Licitação, com equipamento do MUNICÍPIO, por primo de ANDERSON ALVES MAURÍCIO, mediante pagamento de R$ 970,00, o que causou prejuízo ao erário de R$ 8.058,00; e) JOÃO UBIRAJARA LOPES solicitou a contratação e autorizou os pagamentos em conluio com os demais Réus; f) EDINILSON MARQUES RODRIGUES constituiu e administrou a Empresa com o propósito de contratar com o Poder Público, apesar do impedimento decorrente do Cargo Público; g) ANDERSON ALVES MAURÍCIO, então Presidente da Comissão de Licitação, tinha conhecimento da administração da Empresa por EDINILSON MARQUES RODRIGUES, representou-a em Certame realizado no MUNICÍPIO DE MORRETES e atuou em seu interesse no MUNICÍPIO DE ANTONINA; h) GISELLE REGINA DA LUZ permitiu a utilização de seu nome para a constituição da Empresa administrada por terceiro impedido, enquanto a GISELLE REGINA DA LUZ - ME se beneficiou da contratação; i) os Réus agiram dolosamente e em conluio para promover contratação dirigida e fraudulenta, incorrendo no ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei Federal nº 8.429/1992. Ao fim, ratificou o restante da petição inicial de mov. 1.1 e requereu o recebimento da emenda, com o prosseguimento da Demanda.
7) A Decisão Saneadora (mov. 126.1 dos autos originários) recebeu a emenda à Petição Inicial de mov. 123.1, enquadrou as condutas atribuídas a JOÃO UBIRAJARA LOPES, GISELLE REGINA DA LUZ, ANDERSON ALVES MAURÍCIO e EDINILSON MARQUES RODRIGUES, bem como à GISELLE REGINA DA LUZ - ME, no art. 10, VIII, da Lei Federal nº 8.429/1992, e declarou o Processo saneado, determinando que: a) constituíssem pontos controvertidos a suposta contratação direcionada da GISELLE REGINA DA LUZ - ME sem observância das formalidades licitatórias e das exigências aplicáveis às contratações diretas, a participação dos Réus nas condutas apontadas, a ocorrência de prejuízo ao Erário e o dolo; b) a configuração de ato de improbidade administrativa causador de prejuízo ao erário fosse considerada questão jurídica relevante; c) as Partes observassem a distribuição do ônus da prova prevista no art. 373, I e II, do Código de Processo Civil; d) as Partes fossem intimadas para, no prazo de 15 dias, indicar e justificar as provas que pretendiam produzir.
8) O MINISTÉRIO PÚBLICO-Autor (mov. 131.1 dos autos originários) pugnou pela produção de prova oral, arrolando testemunhas.
9) ANDERSON ALVES MAURÍCIO, EDINILSON MARQUES RODRIGUES, GISELLE REGINA DA LUZ e GISELLE REGINA DA LUZ - ME suscitaram nulidade dos atos processuais posteriores à determinação de emenda à Inicial, requereram o cancelamento da audiência e postularam a produção de provas documental e testemunhal, inclusive a requisição do Procedimento Administrativo objeto da Demanda, e dos respectivos empenhos (movs. 195.1 e 195.5 dos autos originários).
10) As nulidades foram afastadas, determinando-se ao MUNICÍPIO DE ANTONINA a apresentação da íntegra do Procedimento instaurado para a contratação dos serviços de digitalização, supostamente identificado como PMA nº 42/2016, e das respectivas notas de empenho, com redesignação da audiência (mov. 199.1 dos autos originários).
11) Após sucessivos pedidos de dilação de prazo formulados pelo MUNICÍPIO, sem apresentação integral dos documentos, foi determinada a expedição de mandado de busca e apreensão, cujo cumprimento resultou apenas na localização parcial da documentação (movs. 212.1, 214.1, 219.1, 230.1, 232.1 e 241.1 a 241.5 dos autos originários).
12) O MUNICÍPIO foi intimado a esclarecer se os documentos do mov. 1.4 correspondiam à integralidade do procedimento administrativo relativo à contratação, tendo informado não haver localizado outros documentos relacionados ao PMA nº 42/2016 (movs. 252.1 e 273.1, dos autos originários).
13) Os Réus requereram novo pronunciamento do MUNICÍPIO acerca de eventual extravio do Procedimento, enquanto o MINISTÉRIO PÚBLICO postulou o prosseguimento da Demanda (movs. 278.1 e 280.1 dos autos originários).
14) Diante da impossibilidade de obtenção de outros documentos, determinou-se o prosseguimento da instrução e redesignou-se a audiência de instrução e julgamento (mov. 283.1 dos autos originários).
15) Realizada a audiência, foram ouvidas as testemunhas SHERON RICARDO ALBUQUERQUE, JAQUELINE BASTOS LIMA VILELA, WAGNER ALVES POLIDORO, ROSANA MARTINS e RAFAEL NEVES ALVES, bem como foi interrogado JOÃO UBIRAJARA LOPES (mov. 349.2 a 349.8, dos autos originários).
16) Ao término da instrução, foi requerida a juntada, como prova emprestada, do depoimento prestado por JAQUELINE BASTOS LIMA VILELA nos autos nº 0000793-51.2021.8.16.0043, pedido deferido (movs. 350.1 e 354.2 dos autos originários).
17) As Partes apresentaram Alegações Finais, reiterando o MINISTÉRIO PÚBLICO a pretensão condenatória e sustentando os Réus a inexistência de dolo específico, a efetiva prestação dos serviços e a ausência de comprovação de prejuízo patrimonial (movs. 367.1, 377.1, 378.1 e 392.1 dos autos originários).
18) Em 15/09/2025, a Sentença (mov. 394.1 dos autos originários) julgou o pedido inicial procedente, em parte, sob o fundamento de que: a) as duas contratações da GISELLE REGINA DA LUZ - ME, realizadas no exercício de 2016 e relativas a serviços de igual natureza, totalizaram R$ 9.028,00 e caracterizaram fracionamento destinado à dispensa indevida de licitação, pois superaram o limite então previsto no art. 24, II, da Lei Federal nº 8.666/1993; b) a contratação direta não foi instruída com justificativa do preço, razão da escolha do fornecedor ou pesquisa de mercado, em desacordo com o art. 26 da Lei Federal nº 8.666/1993; c) as provas documentais e testemunhais demonstraram que GISELLE REGINA DA LUZ - ME era administrada de fato por ANDERSON ALVES MAURÍCIO e EDINILSON MARQUES RODRIGUES, Servidores Públicos que ocultaram sua participação na Empresa para contornar as proibições legais de contratação com a Administração; d) GISELLE REGINA DA LUZ permitiu a utilização de seu nome e de seus dados para a constituição da Empresa e conferiu poderes a ANDERSON ALVES MAURÍCIO para representá-la em Procedimento Licitatório, contribuindo conscientemente para a fraude; e) embora os serviços de digitalização tenham sido prestados, o MUNICÍPIO DE ANTONINA pagou R$ 9.028,00 à Empresa, enquanto o executor recebeu R$ 900,00, tendo trabalhado nas dependências municipais e utilizado equipamento público, o que comprovou sobrepreço e dano ao erário de R$ 8.128,00; f) o dolo de ANDERSON ALVES MAURÍCIO, EDINILSON MARQUES RODRIGUES e GISELLE REGINA DA LUZ decorreu da administração oculta da Empresa, da burla às restrições legais e da cobrança conscientemente desproporcional pelos serviços; g) quanto a JOÃO UBIRAJARA LOPES, as provas demonstraram negligência na contratação, mas não comprovaram que tivesse conhecimento da administração oculta da Empresa ou do sobrepreço, sendo insuficientes para caracterizar o dolo exigido pelo art. 10, VIII, da Lei Federal nº 8.429/1992. ANDERSON ALVES MAURÍCIO, EDINILSON MARQUES RODRIGUES, GISELLE REGINA DA LUZ e a GISELLE REGINA DA LUZ - ME foram condenados pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei Federal nº 8.429/1992, impondo-se a cada um multa civil de R$ 4.064,00. Além disso, os Réus foram condenados solidariamente ao ressarcimento de R$ 8.128,00 ao MUNICÍPIO DE ANTONINA, com juros de mora de 1% ao mês e correção monetária pelo IPCA-E desde o evento danoso. Aplicou-se à GISELLE REGINA DA LUZ – ME a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de cinco anos. JOÃO UBIRAJARA LOPES, ANDERSON ALVES MAURÍCIO, EDINILSON MARQUES RODRIGUES, GISELLE REGINA DA LUZ e GISELLE REGINA DA LUZ - ME foram condenados, em rateio igualitário, ao pagamento das custas processuais, sem honorários advocatícios.
19) ANDERSON ALVES MAURÍCIO apelou (mov. 416.1 dos autos originários), asseverando que: a) ocorreu prescrição intercorrente, pois transcorreu prazo superior a quatro anos entre o ajuizamento da Demanda e a Sentença, sem nova causa interruptiva; b) também ocorreu prescrição da pretensão punitiva, porquanto os fatos remontam a 2016 e ultrapassaram o prazo de oito anos previsto no art. 23 da Lei Federal nº 8.429/1992; c) não participou das contratações, que foram requisitadas pela Secretaria Municipal de Finanças e autorizadas pelo Prefeito, sem sua assinatura ou intervenção; d) sua atuação como Presidente da Comissão de Licitação não abrangia as contratações diretas por valor, cuja condução competia aos ordenadores de despesas; e) a procuração para representar a GISELLE REGINA DA LUZ - ME em pregão realizado no MUNICÍPIO DE MORRETES constituiu ato isolado e não comprovou vínculo societário, administração oculta ou participação na contratação realizada pelo MUNICÍPIO DE ANTONINA; f) os documentos encontrados em sua residência estavam relacionados ao mandato exercido no Certame de outro MUNICÍPIO; g) não houve prova técnica, perícia ou comparação com preços de mercado capaz de demonstrar sobrepreço ou perda patrimonial efetiva, sendo inadequada a apuração do dano pela simples diferença entre o valor contratado e a remuneração do executor; h) os serviços foram efetivamente prestados, os documentos foram digitalizados com equipamento da Empresa e o computador municipal foi utilizado apenas para armazenamento dos arquivos; i) não foi comprovado o dolo específico de causar prejuízo ao erário; j) a ausência da integralidade do PMA nº 42/2016 impede concluir que as formalidades da contratação não foram observadas. Requer o acolhimento das prejudiciais de prescrição. Ao final, requer o provimento do Recurso a fim de que seja julgado improcedente o pedido inicial em relação ao Apelante. Subsidiariamente, requer o afastamento do ressarcimento ao erário e da multa civil, além da condenação do Apelado ao pagamento das custas e dos honorários advocatícios.
20) EDINILSON MARQUES RODRIGUES apelou (mov. 417.1 dos autos originários), asseverando que: a) ocorreu prescrição intercorrente, diante do transcurso de prazo superior a quatro anos entre o ajuizamento da Demanda e a Sentença, sem causa interruptiva intermediária; b) também ocorreu prescrição da pretensão punitiva, pois os fatos datam de 2016 e superaram o prazo de oito anos estabelecido no art. 23 da Lei Federal nº 8.429/1992; c) não incidia o impedimento do art. 9º, III, da Lei Federal nº 8.666/1993, porque era Servidor da Câmara Municipal de Antonina, enquanto a contratante foi a PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE ANTONINA, tratando-se de Órgãos pertencentes a Poderes distintos e autônomos; d) os documentos contábeis encontrados em seu computador decorreram do auxílio técnico prestado à Empresa de sua cunhada, compatível com sua profissão de contador, e não comprovaram propriedade, administração de fato ou recebimento de lucros; e) não participou das contratações, que foram requisitadas pela Secretaria Municipal de Finanças e autorizadas pelo Prefeito, inexistindo sua assinatura no Procedimento; f) a dispensa por valor competia aos ordenadores de despesas, sem decisão ou interferência do Apelante; g) não houve prova técnica ou comparação com preços de mercado que demonstrasse sobrepreço ou dano efetivo, sendo insuficiente a diferença entre a remuneração do executor e o valor contratado; h) os serviços foram efetivamente prestados, com equipamento de digitalização da empresa, e a utilização de computador municipal destinou-se ao armazenamento dos arquivos; i) não foi comprovado o dolo específico, pois sua atuação se limitou ao auxílio contábil familiar; j) a ausência da integralidade do PMA nº 42/2016 impede presumir o descumprimento das formalidades da contratação. Requer o acolhimento das prejudiciais de prescrição e a concessão da gratuidade de Justiça. Ao final, requer o provimento do Recurso a fim de que seja julgado improcedente o pedido inicial em relação ao Apelante. Subsidiariamente, requer o afastamento do ressarcimento ao erário e da multa civil, além da condenação do Apelado ao pagamento das custas e dos honorários advocatícios.
21) GISELLE REGINA DA LUZ e GISELLE REGINA DA LUZ - ME apelaram (mov. 418.1 dos autos originários), asseverando que: a) ocorreu prescrição intercorrente, pois transcorreu prazo superior a quatro anos entre o ajuizamento da Demanda e a Sentença, sem nova causa interruptiva; b) também ocorreu prescrição da pretensão punitiva, pois os fatos remontam a 2016 e ultrapassaram o prazo de oito anos previsto no art. 23 da Lei Federal nº 8.429/1992; c) houve cerceamento de defesa, porque o MUNICÍPIO DE ANTONINA não localizou a integralidade do PMA nº 42/2016, não sendo possível presumir, em prejuízo das Apelantes, a ausência das formalidades da contratação; d) GISELLE REGINA DA LUZ assinou documentos e procurações por confiança familiar em seu cunhado, sem ciência das supostas irregularidades e sem intenção de causar prejuízo ao erário, inexistindo prova do dolo específico; e) a imposição de multas distintas à empresária individual e à firma individual configurou “bis in idem”, diante da inexistência de separação patrimonial completa; f) as Apelantes não interferiram nas contratações, que foram requisitadas pela Secretaria Municipal de Finanças e autorizadas pelo Prefeito; g) o documento de mov. 1.4 indicava a realização de orçamentos pela Secretaria Municipal de Finanças e a escolha da Empresa que apresentou o menor preço; h) não houve prova técnica, perícia ou comparação com preços de mercado capaz de demonstrar sobrepreço ou perda patrimonial efetiva, sendo inadequada a apuração do dano pela diferença entre o valor contratado e a remuneração do executor; i) os serviços foram efetivamente prestados, com equipamento de digitalização da empresa, e o computador municipal foi utilizado apenas para armazenamento dos arquivos; j) a condenação foi fundada em presunções e responsabilidade objetiva, incompatíveis com a Lei Federal nº 14.230/2021. Requerem o acolhimento das prejudiciais de prescrição e da preliminar de cerceamento de defesa, bem como a concessão da gratuidade de Justiça ou, subsidiariamente, prazo para recolhimento do preparo. Ao final, requerem o provimento do Recurso a fim de que seja julgado improcedente o pedido inicial. Subsidiariamente, requerem o afastamento do ressarcimento ao erário e das multas civis ou, ao menos, a exclusão de uma delas, para evitar “bis in idem”, além da condenação do Apelado ao pagamento das custas e dos honorários advocatícios.
22) Foram apresentadas contrarrazões pelo MINISTÉRIO PÚBLICO (mov. 424.1 dos autos originários).
23) O MINISTÉRIO PÚBLICO, nesta Instância, opinou pelo não provimento dos Apelos de ANDERSON ALVES MAURÍCIO e EDINILSON MARQUES RODRIGUES, e pelo provimento, em parte, do Recurso de GISELLE REGINA DA LUZ – ME e GISELLE REGINA DA LUZ (mov. 14.1 destes autos recursais nº 0000794-36.2021.8.16.0043).
24) Intimados para comprovação da condição de hipossuficiência econômico-financeira (mov. 17.1 destes autos recursais), GISELLE REGINA DA LUZ - ME e GISELLE REGINA DA LUZ juntaram documentos (mov. 20.2 a 20.7, destes autos recursais), e EDINILSON MARQUES RODRIGUES apresentou comprovante de recolhimento do preparo recursal (mov. 21.3 destes autos recursais).
É o relatório.


FUNDAMENTAÇÃO
De início, defiro a gratuidade de Justiça requerida por GISELLE REGINA DA LUZ - ME e GISELLE REGINA DA LUZ, tendo em vista os documentos juntados, incluindo a Certidão de Encerramento da Pessoa Jurídica e os extratos bancários da Pessoa Física (mov. 20.2 a 20.7, destes autos recursais).
Anote-se que, com o advento da Lei Federal nº 14.230/2021, passou-se a exigir o dolo específico na conduta dos Agentes em todas as modalidades de ato de improbidade, ficando superada a tese de “dolo genérico” como elemento suficiente para a condenação.
O dolo específico é a “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente” (art. 1º, § 2º, da atual redação da LIA).
O STF, no julgamento do Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989 (Tema nº 1.199 de Repercussão Geral), finalizado em 18/08/2022, fixou o seguinte entendimento vinculante:
“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (destaquei).
Como se vê, é imediata a aplicação da exigência de dolo específico na conduta do Réu e de dano efetivo.
Neste caso, trata-se de Apelos interpostos por ANDERSON ALVES MAURÍCIO (mov. 416.1), EDINILSON MARQUES RODRIGUES (mov. 417.1), GISELLE REGINA DA LUZ e GISELLE REGINA DA LUZ – ME (mov. 418.1) contra a Sentença de mov. 394.1, que julgou procedente, em parte, a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, reconhecendo a prática da conduta prevista no art. 10, VIII, da Lei Federal nº 8.429/1992.
Segundo a pretensão deduzida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, os Réus concorreram para a contratação direta e direcionada da Empresa GISELLE REGINA DA LUZ - ME, pelo MUNICÍPIO DE ANTONINA, para a prestação de serviços de digitalização de documentos, mediante fracionamento da despesa, ausência das formalidades necessárias à dispensa de licitação e utilização da pessoa jurídica como Empresa meramente formal, administrada, na realidade, pelos Servidores Públicos ANDERSON ALVES MAURÍCIO e EDINILSON MARQUES RODRIGUES.
A imputação foi inicialmente formulada com fundamento nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Contudo, após a entrada em vigor da Lei Federal nº 14.230/2021, o MINISTÉRIO PÚBLICO apresentou a emenda de mov. 123.1, dos autos originários, concentrando a pretensão no art. 10, VIII, da Lei Federal nº 8.429/1992.
Na Decisão de mov. 126.1, foi realizada a tipificação prevista no art. 17, § 10-C, da Lei de Improbidade Administrativa e delimitou-se a instrução à apuração:
a) do direcionamento da contratação da Empresa;
b) da participação de cada Réu;
c) da efetiva ocorrência de prejuízo ao Erário; e
d) do elemento subjetivo doloso.
A Sentença reconheceu que os serviços de digitalização foram executados, mas concluiu pela existência de dano ao erário no valor de R$ 8.128,00, correspondente à diferença entre os R$ 9.028,00 pagos pelo MUNICÍPIO à Empresa e os R$ 900,00 entregues a WAGNER ALVES POLIDORO, responsável direto pela digitalização.
A partir disso, os Apelantes foram condenados solidariamente ao ressarcimento do referido valor; foi aplicada, a cada um, multa civil equivalente a R$ 4.064,00 e determinada a proibição de a Empresa-Ré GISELLE REGINA DA LUZ - ME de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de cinco anos.

Por outro lado, foi julgada improcedente a pretensão em relação ao ex-Prefeito JOÃO UBIRAJARA LOPES, considerando-se não demonstrado o dolo, reputando sua atuação como negligente.
Os Apelantes sustentam, em suma:
a) prescrição intercorrente;
b) prescrição pelo prazo geral de oito anos;
c) inexistência de participação no procedimento de contratação;
d) ausência de dolo específico;
e) efetiva prestação dos serviços;
f) ausência de prova técnica de superfaturamento ou de perda patrimonial;
g) impossibilidade de se considerar como dano toda a diferença entre o preço contratado e a remuneração paga ao executor material; e
h) insuficiência da ausência do procedimento administrativo completo para fundamentar a condenação.
No Apelo de mov. 418.1, GISELLE REGINA DA LUZ e GISELLE REGINA DA LUZ - ME também sustentam a ocorrência de “bis in idem”, em razão da aplicação de sanções distintas à empresária individual e à firma individual.
Assim, as questões devolvidas a este Tribunal consistem em saber:
a) se ocorreu prescrição da pretensão sancionatória;
b) se houve perda patrimonial efetiva e comprovada;
c) se a prova demonstra a atuação dolosa individualizada dos Apelantes; e
d) se estão presentes todos os elementos do ato de improbidade previsto no art. 10, VIII, da Lei Federal nº 8.429/1992.
a) Da prescrição:
As preliminares não prosperam.
Os Apelantes sustentam que, entre o ajuizamento da Ação, ocorrido em 07/04/2021, e a prolação da Sentença, transcorreu prazo superior a quatro anos, razão pela qual configurou-se a prescrição intercorrente prevista no art. 23, §§ 4º e 5º, da Lei de Improbidade Administrativa.
Também argumentam que, tendo os fatos ocorrido em 2016, foi consumado o prazo geral de oito anos previsto na atual redação do “caput” do art. 23 da Lei Federal nº 8.429/1992.
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989, sob a sistemática da Repercussão Geral, fixou a seguinte tese no Tema nº 1.199:
“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA, a presença do elemento subjetivo dolo; 2) a norma benéfica da Lei 14.230/2021, que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o Juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da Lei.” (Destaquei).
Portanto, o atual prazo de oito anos não pode ser retroativamente contado desde os fatos ocorridos em 2016, para alcançar pretensão que, segundo o regime vigente à época do ajuizamento, não estava prescrita.
A Ação foi proposta em 07/04/2021, antes da publicação da Lei Federal nº 14.230/2021. Os novos marcos prescricionais somente podem incidir a partir de 26/10/2021, conforme definido pelo Supremo Tribunal Federal.
Também não ocorreu prescrição intercorrente entre a publicação da Lei e a Sentença de mov. 394.1, proferida em setembro de 2025.
De todo modo, o STF, no julgamento das ADIs nº 7.156 e nº 7.236, declarou a inconstitucionalidade da regra do art. 23, § 5º, da Lei de Improbidade Administrativa, que determinava a retomada do prazo prescricional pela metade após cada causa interruptiva.
Com isso, foi afastado o prazo quadrienal invocado pelos Recorrentes, permanecendo hígidas as hipóteses legais de interrupção e reconhecendo-se a submissão das Ações de Improbidade a prazo máximo de vinte anos.
Consequentemente, seja porque não decorreram quatro anos completos entre 26/10/2021 e a Sentença, seja porque a regra de redução do prazo pela metade foi declarada inconstitucional, não há prescrição intercorrente a reconhecer.
Afasto, portanto, as preliminares.
No mérito, os Recursos merecem provimento.
b) Do regime jurídico aplicável:
O art. 10 da Lei Federal nº 8.429/1992, com a redação conferida pela Lei Federal nº 14.230/2021, dispõe:
“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao Erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º desta Lei, e notadamente: (...) VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva.”
A configuração do tipo exige, portanto, a presença cumulativa dos seguintes elementos: a) ação ou omissão dolosa; b) frustração da licitude do procedimento licitatório ou dispensa indevida; c) nexo causal entre a conduta e o resultado; e d) perda patrimonial efetiva e comprovada.
Não basta a demonstração de irregularidade administrativa, de ausência de determinada formalidade ou de atuação voluntária do agente.
Nos termos do art. 1º, § 2º, da Lei de Improbidade Administrativa, “considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”.
O elemento subjetivo deve estar relacionado ao resultado ilícito descrito no tipo.
A imputação não pode decorrer da posição funcional do agente, de sua proximidade com a empresa contratada ou de conjectura fundada na irregularidade do procedimento.
Os tipos de improbidade administrativa exigem, para sua configuração, a conduta, ação ou omissão dolosa, de modo que não comete improbidade o sujeito que não pratica conduta dolosa causadora de dano ao erário ou enriquecimento ilícito, sendo a demonstração do dolo indispensável para distinguir a atuação meramente irregular e descuidada da conduta intencionalmente voltada a prejudicar o interesse público.
Mesmo diante de irregularidades na contratação ou da própria ausência de licitação, a incidência do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa depende da comprovação da inexecução contratual ou do superfaturamento, não sendo admissível condenação baseada em dano hipotético ou presumido.
O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp nº 1.929.685/TO, concluiu que a exigência de prejuízo efetivo se aplica aos Processos ainda em curso e que o dano presumido não pode mais sustentar condenação por qualquer das figuras do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, inclusive pelos incisos VIII e XI:
“ADMINISTRATIVO. ATO ÍMPROBO. DANO PRESUMIDO. ALTERAÇÃO LEGAL EXPRESSA. NECESSIDADE DE EFETIVO PREJUÍZO. MANUTENÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STJ. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em sessão realizada em 22/2/2024, a Primeira Seção, por unanimidade, cancelou o Tema 1.096 do STJ, o qual fora outrora afetado para definir a questão jurídica referente a "definir se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configura ato de improbidade que causa dano presumido ao erário (in re ipsa)". 2. Após o referido cancelamento, ressurgiu a necessidade desta Primeira Turma enfrentar a seguinte controvérsia jurídica: com a expressa necessidade (tratada nas alterações trazidas pela Lei 14.230/2021) de o prejuízo ser efetivo (não mais admitindo o presumido), como ficam os casos anteriores (à alteração legal), ainda em trâmite, em que a discussão é sobre a possibilidade de condenação por ato ímprobo em decorrência da presunção de dano? 3. Os processos ainda em curso e que apresentem a supracitada controvérsia devem ser solucionados com a posição externada na nova lei, que reclama dano efetivo, pois sem este (o dano efetivo), não há como reconhecer o ato ímprobo (...)” (REsp n. 1.929.685/TO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/8/2024, DJe de 2/9/2024, - destaquei).
Logo, ainda que a contratação tenha apresentado irregularidades e ainda que determinados elementos indiquem proximidade entre os Réus e a Empresa contratada, tais circunstâncias não dispensam a prova do dano efetivo nem autorizam presumir o dolo específico.
c) Da ausência de comprovação da perda patrimonial efetiva:
A Sentença reconheceu a efetiva prestação dos serviços de digitalização.
Esse ponto é confirmado pelo conjunto probatório.
WAGNER ALVES POLIDORO
declarou em Juízo que foi contratado para digitalizar Processos Licitatórios, tendo trabalhado durante período próximo ou inferior a um mês, aproximadamente seis horas por dia, nas dependências da Prefeitura (mov. 349.4 dos autos originários).
A testemunha ROSANA MARTINS, Servidora lotada no Departamento de Licitações, confirmou que, durante sua licença, compareceu ao local e viu uma pessoa desempenhando atividade que lhe foi informada como sendo de digitalização (mov. 349.5 dos autos originários).
Ao retornar ao trabalho, o serviço já havia sido concluído.
RAFAEL NEVES ALVES, ouvido como Informante, declarou que a nota fiscal apresentada pela Empresa estava certificada e foi encaminhada ao pagamento, embora não tivesse presenciado pessoalmente a realização do serviço nem se recordasse de quem atestou a nota (mov. 349.6 dos autos originários).
O ex-Prefeito JOÃO UBIRAJARA LOPES confirmou que houve determinação administrativa para digitalização de documentos e afirmou que o serviço foi realizado (mov. 349.8 dos autos originários).
Portanto, não se está diante de contrato fictício, de pagamento por objeto inexistente ou de completa inexecução.
A Sentença considerou como dano a diferença entre os R$ 9.028,00 pagos pelo MUNICÍPIO à Empresa e os aproximadamente R$ 900,00 recebidos por WAGNER ALVES POLIDORO.
Entretanto, a remuneração do trabalhador responsável pela execução não corresponde, necessariamente, ao preço econômico do serviço contratado de uma pessoa jurídica.
O preço empresarial pode compreender, além da mão de obra direta, despesas tributárias, encargos, custos administrativos, aquisição ou disponibilização de equipamentos, organização da prestação, riscos da atividade e margem de lucro.
A Lei de Improbidade Administrativa não permite presumir que todo valor excedente ao montante pago ao executor represente sobrepreço ou apropriação ilícita.
Para chegar a essa conclusão seria necessário, ao menos, identificar: a) a quantidade de processos ou páginas digitalizadas; b) o padrão técnico exigido; c) o período necessário à execução; d) os equipamentos utilizados; e) os tributos incidentes; f) os custos administrativos relacionados ao objeto; g) o preço praticado no mercado para serviço equivalente; e h) a parcela do preço que ultrapassou o valor razoável da contratação.
Nada disso foi tecnicamente apurado.
Não houve perícia contábil, avaliação econômica, levantamento do volume de documentos, pesquisa comparativa de mercado ou confronto com contratos equivalentes.
Também não foi demonstrado, de maneira segura, que os aproximadamente R$ 900,00 entregues a WAGNER ALVES POLIDORO
correspondiam ao custo total da operação.
A prova oral estabelece apenas o valor recebido pelo executor.
Da mesma forma, embora WAGNER ALVES POLIDORO
tenha afirmado que realizou o trabalho no setor de licitações e utilizou a máquina disponível no posto de trabalho de ROSANA MARTINS, não houve quantificação do eventual custo suportado pelo MUNICÍPIO, nem esclarecimento seguro sobre a utilização de computador, scanner ou outros equipamentos.
A afirmação defensiva de que a Empresa disponibilizou “scanner” próprio também não foi documentalmente comprovada.
Contudo, essa insuficiência probatória não autoriza inverter o ônus da demonstração do dano em prejuízo dos Réus.
Compete ao Autor comprovar os fatos constitutivos de sua pretensão sancionatória, conforme o art. 373, I, do Código de Processo Civil, especialmente porque o art. 17, § 19, II, da Lei de Improbidade Administrativa afasta a imposição do ônus da prova aos Réus na forma prevista no art. 373, § 1º, do Código de Processo Civil.
A ausência do Procedimento Administrativo completo também não permite concluir que o preço era superfaturado.
O Pedido de Bens e Serviços de 03/10/2016, (mov. 1.4 dos autos originários), registra que a Secretaria de Finanças encaminhou orçamentos e a documentação referente à Empresa que apresentou menor preço.
Os respectivos anexos não foram localizados, impedindo a verificação das cotações.
A falta desses documentos torna incerta a regularidade do procedimento, mas não prova que as cotações eram inexistentes, simuladas ou que o preço contratado superava o valor de mercado.
O MUNICÍPIO informou não ter localizado o Processo Administrativo completo, mesmo após sucessivas determinações, expedição de ofícios e cumprimento parcial de mandado de busca e apreensão.
Porém, a condenação por ato de improbidade não pode fundamentar-se na conclusão de que, inexistindo documentos suficientes para demonstrar a regularidade do preço, presume-se que todo valor não repassado ao executor constitui prejuízo ao erário.
Tal raciocínio é incompatível com a redação atual do art. 10 da Lei Federal nº 8.429/1992, que exige perda patrimonial efetiva e comprovada.
Como já decidido em caso semelhante por esta Câmara:
“1) DIREITO SANCIONADOR. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO DOLOSO (ART. 10 DA LIA). CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONSULTORIA EM LICITAÇÃO. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI FEDERAL Nº 14.230/2021. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO NEM DOLO ESPECÍFICO DO RÉU-APELANTE. IMPOSSIBILIDADE DE TIPIFICAÇÃO NO ART. 10 DA LIA. a) Cuida-se de apelo interposto contra sentença que condenou o Réu (ex-Prefeito de Tapejara), em ação de improbidade, em razão de dano ao erário decorrente da contratação, via licitação, de profissional para atividades de auditoria e consultoria em licitações. b) Considerando a aplicação imediata da Lei Federal nº 14.230/2021 (Tema 1.199 do STF), a atual redação do art. 10 da LIA exige a perda patrimonial efetiva e o dolo específico para configuração de ato ímprobo por prejuízo ao erário. c) A perda patrimonial efetiva, em alegadas fraudes à contratação pública, restringe-se ao valor do eventual superfaturamento ou da inexecução dos objetos contratuais, situações não verificadas nos autos. Precedentes. d) A LIA não se presta a punir ‘administradores ou agentes públicos inexperientes, inábeis ou que fizeram uma má opção política na gerência da coisa pública’ (STJ, Tema Repetitivo 1.108). e) O dolo específico não foi comprovado no caso. Não há elementos indicativos de conluio e beneficiamento indevido de particulares mediante irregularidades no procedimento licitatório. f) Ainda, a única atuação comprovada do Prefeito no Certame foi a assinatura da homologação da Licitação, bem como do Contrato. g) Como não demonstrada a ocorrência de dolo específico na conduta do Réu, não é possível a configuração do ato de improbidade do art. 10 da LIA. 2) APELO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.” (TJPR - 5ª Câmara Cível - 0007599-39.2017.8.16.0077 - Cruzeiro do Oeste - Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA - J. 08.04.2024 - destaquei).
Neste caso, não houve inexecução e não foi demonstrado o montante de eventual superfaturamento.
A diferença econômica apontada desperta dúvida legítima sobre a formação do preço, mas dúvida não equivale a prova do dano e não autoriza concluir que o prejuízo corresponde a toda a diferença entre o valor contratado e a remuneração de WAGNER ALVES POLIDORO.
A ausência de efetiva comprovação do prejuízo impede o enquadramento das condutas no art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa.
Ainda assim, para a adequada individualização da análise, passo ao exame da conduta atribuída a cada Apelante.
d) Do Apelo de ANDERSON ALVES MAURÍCIO:
A prova revela que ANDERSON ALVES MAURÍCIO mantinha relação próxima com a execução do serviço.
WAGNER ALVES POLIDORO
afirmou que, estando desempregado, perguntou ao primo ANDERSON se conhecia alguma oportunidade de trabalho.
Segundo a testemunha, o Apelante indicou o serviço de digitalização e, posteriormente, entregou-lhe, em dinheiro, o pagamento realizado em nome da Empresa.
A digitalização ocorreu dentro do Departamento de Licitações, setor em que ANDERSON trabalhava, durante o período de afastamento de ROSANA MARTINS.
Também consta dos autos procuração outorgada pela Empresa ao Apelante para representá-la em Procedimento Licitatório realizado no MUNICÍPIO DE MORRETES (mov. 1.6 dos autos originários), além de outros elementos apreendidos no desenvolvimento da investigação.
Tais circunstâncias demonstram que ANDERSON possuía conhecimento das atividades da Empresa.
Contudo, o objeto desta Ação não consiste em apurar eventual proximidade entre o Apelante e a pessoa jurídica, mas em verificar se ele praticou, dolosamente, o ato descrito no art. 10, inciso VIII, da Lei de Improbidade Administrativa.
Nesse ponto, a prova não é suficiente.
Os documentos remanescentes da contratação não contêm assinatura de ANDERSON ALVES MAURÍCIO.
A primeira contratação, no valor de R$ 1.128,00, decorreu de solicitação encaminhada pelo Gabinete do Prefeito ao setor de compras.
A segunda, no valor de R$ 7.900,00, foi precedida do Pedido de Bens e Serviços de 03/10/2016, subscrito pelo então Secretário Municipal de Finanças EDSON RODRIGUES DOS PASSOS e autorizado pelo Prefeito JOÃO UBIRAJARA LOPES (mov. 1.4 dos autos originários).
Não se demonstrou que ANDERSON tenha elaborado o pedido, selecionado a Empresa, produzido ou simulado os orçamentos, definido a modalidade de contratação, autorizado a dispensa, liquidado a despesa ou determinado o pagamento.
O fato de trabalhar no setor de licitações não permite presumir domínio sobre toda contratação administrativa realizada pelo MUNICÍPIO, especialmente porque a prova indica que a dispensa por pequeno valor foi encaminhada diretamente pela Secretaria solicitante e pelo Ordenador de Despesas.
A testemunha ROSANA MARTINS, que trabalhava com o Apelante no Departamento de Licitações, afirmou nunca ter percebido vínculo societário ou administrativo entre ele e a Empresa.
JAQUELINE BASTOS LIMA VILELA, em seu depoimento judicial (mov. 349.3 dos autos originários) e na prova emprestada juntada no mov. 354.2, dos autos originários, declarou não saber qual era a função de ANDERSON na Empresa, reconhecendo que a associação por ela realizada decorria de percepção pessoal, sem amparo em documento, ato societário ou fato por ela presenciado.
O episódio no qual JAQUELINE BASTOS LIMA VILELA teria sido pressionada a assinar uma nota fiscal, embora grave, refere-se a outra contratação, relacionada à Casa de Passagem.
O relato não demonstra participação do Apelante na escolha da Empresa para o serviço de digitalização nem conhecimento sobre eventual sobrepreço neste objeto específico.
Do mesmo modo, a procuração para representação da Empresa em Certame realizado no MUNICÍPIO DE MORRETES revela proximidade, mas não comprova interferência na contratação realizada pelo MUNICÍPIO DE ANTONINA.
A indicação de WAGNER ALVES POLIDORO e a entrega do pagamento demonstram colaboração na operação.
Não demonstram, contudo, que ANDERSON conhecia irregularidade no procedimento de dispensa, participou da definição do preço ou agiu com a vontade livre e consciente de causar perda patrimonial ao erário.
Não se comprovou que o Apelante recebeu parte do preço, participou dos resultados econômicos da Empresa ou obteve vantagem patrimonial.
Assim, embora existam elementos aptos a demonstrar atuação em benefício da Contratada, eles não alcançam o grau de certeza necessário à conclusão de que ANDERSON ALVES MAURÍCIO concorreu dolosamente para a dispensa indevida de licitação e para a produção de dano patrimonial efetivo.
A posição funcional, a proximidade com a Empresa e a indicação do executor do trabalho não são suficientes para caracterizar o dolo do Réu.
O Apelo merece, portanto, provimento.
e) Do Apelo de EDINILSON MARQUES RODRIGUES:
A prova também indica que EDINILSON MARQUES RODRIGUES exercia funções relevantes na rotina da Empresa.
A testemunha SHERON RICARDO ALBUQUERQUE afirmou que entregou a ele sua documentação para contratação e que tratava com o Apelante questões relacionadas a atestados, pagamentos, férias e demais assuntos profissionais (mov. 349.2 dos autos originários).
Declarou que, durante o vínculo, manteve contato com EDINILSON MARQUES RODRIGUES e somente conheceu GISELLE REGINA DA LUZ ao final da relação contratual.
WAGNER ALVES POLIDORO
afirmou que teve contato com EDINILSON no momento da contratação para a execução do serviço de digitalização.
As declarações extrajudiciais de GISELLE também indicam que o Apelante auxiliava na documentação, na contabilidade, nas relações com empregados e em questões administrativas da Empresa.
Além disso, foram encontrados documentos de natureza trabalhista e contábil relacionados à pessoa jurídica em equipamentos ou locais vinculados ao Apelante, conforme materiais juntados nos movs. 1.11 a 1.19, dos autos originários.
O conjunto permite concluir que a atuação de EDINILSON MARQUES RODRIGUES não era meramente ocasional.
Todavia, a extensão de sua participação na gestão empresarial não se confunde com a demonstração do ato de improbidade especificamente imputado.
EDINILSON MARQUES RODRIGUES não assinou o pedido administrativo, a autorização da contratação, o empenho ou o documento de liquidação da despesa.
Não foi demonstrado que tenha produzido os orçamentos, influenciado o Secretário Municipal de Finanças, participado da decisão de dispensar a licitação ou definido o preço pago pelo MUNICÍPIO.
A atuação contábil e administrativa em favor da Empresa pode configurar administração de fato, mas não comprova, por si só, que o Apelante tenha agido com dolo específico de frustrar o procedimento e causar prejuízo ao patrimônio público.
Também não há prova de que os valores pagos pelo MUNICÍPIO tenham sido incorporados ao patrimônio de EDINILSON MARQUES RODRIGUES, que o Apelante participasse dos lucros ou que tenha movimentado a conta bancária da Empresa.
A discussão sobre eventual impedimento decorrente de sua condição de Servidor da Câmara Municipal também não resolve a controvérsia.
Ainda que se considere juridicamente inadequada a participação indireta de Servidor Público em Empresa contratada pelo MUNICÍPIO, essa circunstância, isoladamente, não supre os elementos do art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa.
A improbidade não se confunde com toda irregularidade administrativa.
Para a incidência do tipo sancionador, seria necessário demonstrar que EDINILSON aderiu conscientemente à dispensa indevida e quis alcançar o resultado ilícito consistente na perda patrimonial efetiva.
A prova demonstra sua participação nas operações da Empresa, mas não estabelece o vínculo entre essa atuação e o suposto sobrepreço.
E, como visto, o próprio dano não foi tecnicamente quantificado.
Assim, não se pode partir da constatação de que EDINILSON exercia atividade administrativa na Empresa para presumir que a diferença entre o preço contratual e a remuneração de WAGNER ALVES POLIDORO
foi conscientemente desviada ou indevidamente apropriada.
A prova produzida é insuficiente para demonstrar que o Apelante praticou o ato previsto no art. 10, VIII, com o elemento subjetivo exigido pela atual redação da Lei de Improbidade.
Destarte, o Apelo também merece provimento.
f) Do Apelo de GISELLE REGINA DA LUZ e da Empresa GISELLE REGINA DA LUZ - ME:
GISELLE REGINA DA LUZ era a titular da Empresa contratada, que recebeu os pagamentos efetuados pelo MUNICÍPIO.
Os elementos colhidos no Inquérito Civil indicam que EDINILSON MARQUES RODRIGUES exercia parcela significativa das atividades administrativas, contábeis e trabalhistas da Empresa.
A testemunha SHERON RICARDO ALBUQUERQUE
afirmou que, durante o vínculo, tratava os assuntos profissionais com EDINILSON MARQUES RODRIGUES, tendo conhecido GISELLE apenas no momento do encerramento do Contrato.
WAGNER ALVES POLIDORO também não mencionou contato direto com GISELLE na contratação ou no recebimento do pagamento pelo serviço de digitalização.
Essas circunstâncias podem indicar reduzida participação da empresária na gestão empresarial.
Não são suficientes, porém, para comprovar que GISELLE tenha deliberadamente cedido seu nome com a finalidade específica de fraudar a contratação pública ou causar prejuízo ao erário.
A delegação de tarefas contábeis, trabalhistas ou administrativas a terceiro, especialmente a familiar que exerce atividade contábil, não é ilícita por si só.
Para a condenação seria necessário demonstrar que a Apelante conhecia as irregularidades da contratação, sabia da ausência das formalidades legais, participou do direcionamento ou anuiu com a cobrança de preço muito superior ao valor de mercado.
Não há prova desses elementos.
A responsabilidade pela improbidade é subjetiva e depende da demonstração da vontade dirigida ao resultado ilícito.
Também não se comprovou que GISELLE tivesse conhecimento de que ANDERSON ALVES MAURÍCIO entregaria o pagamento em dinheiro a WAGNER ALVES POLIDORO, de que o executor utilizaria equipamento existente no setor municipal ou de que o procedimento administrativo estivesse incompleto.
Quanto à pessoa jurídica, o recebimento do preço contratual não constitui, por si só, benefício indevido, uma vez que os serviços foram prestados e não houve comprovação de que o valor cobrado excedia o preço de mercado.
O art. 3º da Lei de Improbidade Administrativa alcança aquele que induz ou concorre dolosamente para o ato e aquele que dele se beneficia direta ou indiretamente.
O benefício, porém, deve decorrer do próprio ato ímprobo.
Não basta que a Empresa tenha recebido contraprestação por serviço efetivamente executado.
Como não foi demonstrado o dano efetivo nem o dolo de GISELLE, também não subsiste a condenação da empresa GISELLE REGINA DA LUZ - ME.
A conclusão prejudica a análise da alegação subsidiária de “bis in idem” entre a empresária individual e a firma individual, bem como o exame da proporcionalidade das sanções aplicadas.
Dessa forma, o Apelo merece provimento.
g) Conclusão:
O conjunto probatório evidencia uma contratação administrativa deficientemente documentada e circunstâncias que justificavam a investigação promovida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO.
Existem elementos de que ANDERSON ALVES MAURÍCIO e EDINILSON MARQUES RODRIGUES atuavam em benefício ou na organização da Empresa, e de que GISELLE não exercia, sozinha, todas as funções empresariais que formalmente lhe eram atribuídas.
Essas circunstâncias, entretanto, não bastam à condenação pelo art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa.
A irregularidade administrativa, ainda que relevante, não se confunde com improbidade.
Para a incidência do tipo legal seria indispensável a demonstração de que os Apelantes, mediante vontade livre e consciente, concorreram para a frustração do Procedimento Licitatório e produziram perda patrimonial efetiva.
O dano reconhecido pela Sentença não foi objeto de perícia ou avaliação econômica.
Foi obtido mediante simples subtração entre o preço pago à Pessoa Jurídica e a remuneração entregue ao executor, desconsiderando os demais componentes normais do preço empresarial.
Essa metodologia não permite concluir que o MUNICÍPIO perdeu R$ 8.128,00.
Ao mesmo tempo, a prova não individualiza os atos de cada Apelante na solicitação, na escolha da Empresa, na decisão de dispensa, na formação do preço, na liquidação ou no pagamento da despesa.
A existência de suspeitas fundadas, relações pessoais ou atuação administrativa informal não substitui a prova do dolo específico.
No Direito Administrativo Sancionador, a condenação não pode ser construída por presunções sucessivas.
Da ausência do procedimento completo não se presume a inexistência dos orçamentos. Da diferença entre o preço e a remuneração do trabalhador não se presume o sobrepreço integral. Da proximidade com a Empresa não se presume a participação na dispensa. Da voluntariedade dos atos não se presume a vontade de alcançar o resultado ilícito.
Ausentes a perda patrimonial efetiva e o elemento subjetivo exigido pelo art. 1º, § 2º, da Lei Federal nº 8.429/1992, as condutas não se enquadram no art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa.
ANTE O EXPOSTO, voto por que seja dado provimento aos Apelos de ANDERSON ALVES MAURÍCIO, EDINILSON MARQUES RODRIGUES, GISELLE REGINA DA LUZ e GISELLE REGINA DA LUZ - ME, reformando-se a Sentença, a fim de julgar improcedente a pretensão de condenação pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei Federal nº 8.429/1992.
Por consequência, ficam afastadas as sanções de ressarcimento ao erário, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios impostas aos Apelantes, bem como a condenação ao pagamento das custas processuais.
Sem custas processuais, despesas processuais e honorários advocatícios, ausente comprovação de má-fé do MINISTÉRIO PÚBLICO-Autor, nos termos do art. 18 da Lei Federal nº 7.347/1985.
Ciência
ao MINISTÉRIO PÚBLICO, nesta Instância.