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Processo:

1-RELATÓRIOTrata-se de Agravo de Instrumento n.º 0065982-32.2026.8.16.0000, interposto pelo MUNICÍPIO DE IPIRANGA contra a decisão proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública da Comarca de Ipiranga, nos autos da Ação Popular n.º 0000330-80.2026.8.16.0093, ajuizada por JACIR FERREIRA, que deferiu parcialmente a tutela de urgência postulada na inicial.Extrai-se dos autos originários que o autor popular propôs a demanda em face do Município de Ipiranga, de Douglas Davi Cruz e de Thomaz e Thomaz Ltda., objetivando questionar a legalidade da Dispensa de Licitação n.º 10/2026 e do subsequente Contrato Administrativo n.º 12/2026, destinados à prestação do serviço de transporte escolar municipal.Alegou o demandante, em síntese, que a contratação direta teria beneficiado empresa que contribuiu para o insucesso do Pregão Eletrônico n.º 03/2026, em razão da ausência de apresentação dos documentos de habilitação. Sustentou, ainda, que os valores praticados na dispensa emergencial seriam significativamente superiores àqueles previstos no certame anterior, circunstância que, a seu ver, evidenciaria sobrepreço e possível lesão ao patrimônio público.Argumentou, também, que a contratação teria sido indevidamente fundamentada no artigo 75, inciso VIII, da Lei n.º 14.133/2021, porquanto a hipótese deveria ter sido enquadrada como licitação fracassada, na forma do inciso III do mesmo dispositivo, com a preservação das condições estabelecidas no edital precedente. Acrescentou supostas irregularidades na formalização da demanda, na pesquisa de preços e na utilização de veículos que não atenderiam às exigências contratuais.Ao final, requereu, em caráter liminar, a limitação dos pagamentos aos valores máximos estabelecidos no Pregão Eletrônico n.º 03/2026, bem como a indisponibilidade de bens dos requeridos.Instado a se manifestar, o Município de Ipiranga sustentou a regularidade da contratação emergencial, a ausência de prova técnica do alegado superfaturamento e a presunção de legitimidade dos atos administrativos. Defendeu que os valores constantes de licitação não concluída não possuiriam eficácia vinculante e que a contratação direta fora precedida de pesquisa de mercado atualizada.Aduziu, ademais, que a redução dos pagamentos poderia inviabilizar a execução contratual e ocasionar a interrupção do transporte escolar, com prejuízo a aproximadamente dois mil alunos da rede pública municipal.Sobreveio a decisão agravada, por meio da qual o Juízo de origem deferiu parcialmente a tutela de urgência para determinar que o Município se abstivesse de realizar pagamentos, no âmbito da Dispensa de Licitação n.º 10/2026, em valores superiores aos fixados no Pregão Eletrônico n.º 03/2026; ordenou a imediata adequação dos pagamentos em curso; manteve, provisoriamente, a execução do contrato, a fim de assegurar a continuidade do transporte escolar; e indeferiu, naquele momento, o pedido de indisponibilidade de bens. Inconformado, o Município de Ipiranga interpôs o presente recurso.Em suas razões, sustenta, inicialmente, que a decisão agravada extrapolou os limites do controle jurisdicional dos atos administrativos, porquanto, ao preservar a execução do contrato e simultaneamente impor valores diversos daqueles pactuados, teria promovido verdadeira alteração judicial da equação econômico-financeira da contratação.Afirma que a Lei da Ação Popular autoriza a suspensão liminar do ato reputado lesivo, mas não confere ao Poder Judiciário competência para substituir a Administração Pública na fixação dos preços de contratos administrativos.Defende que os valores da Dispensa de Licitação n.º 10/2026 foram estabelecidos após pesquisa de mercado, nos termos dos artigos 23 e 75 da Lei n.º 14.133/2021, e que a mera divergência em relação aos preços do pregão fracassado não seria suficiente para caracterizar superfaturamento.Argumenta que a proposta apresentada pela empresa contratada no certame anterior não produziu efeitos vinculantes, uma vez que não houve habilitação, adjudicação ou homologação, razão pela qual não poderia ser adotada como parâmetro obrigatório para a contratação emergencial.Assevera, ainda, que a inabilitação da empresa no Pregão Eletrônico n.º 03/2026 não implicaria impedimento automático para contratar com a Administração, porquanto a aplicação de sanções dependeria da instauração de processo administrativo próprio, com observância do contraditório e da ampla defesa.Sustenta que a contratação emergencial constituiu a única alternativa disponível para garantir a continuidade do transporte escolar no início do ano letivo e que eventual irregularidade na origem da situação emergencial deveria ser apurada posteriormente, sem prejuízo da prestação do serviço público essencial.Alega, igualmente, que a imposição de preços inferiores aos contratualmente ajustados viola a livre iniciativa, compromete o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e cria risco concreto de paralisação do transporte escolar.Argumenta que a decisão recorrida careceria de fundamentação técnica para justificar a redução dos pagamentos, pois teria se baseado exclusivamente na comparação aritmética com os preços previstos no procedimento licitatório fracassado, sem considerar as peculiaridades e os custos inerentes à contratação emergencial.Com fundamento nos artigos 300 e 1.019, inciso I, do Código de Processo Civil, requer a antecipação da tutela recursal, para que seja suspensa a eficácia da decisão agravada.Ao final, pugna pelo conhecimento e integral provimento do recurso, com a revogação da tutela de urgência concedida pelo Juízo de origem.Parecer da Procuradoria Geral de Justiça pelo desprovimento do recurso.É o relatório.


2- VOTO E FUNDAMENTAÇÃO
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.A controvérsia recursal cinge-se à verificação da presença dos requisitos necessários à manutenção da tutela de urgência deferida nos autos da ação popular, pela qual o Juízo de origem determinou que o Município de Ipiranga se abstivesse, provisoriamente, de efetuar pagamentos decorrentes da Dispensa de Licitação n.º 10/2026 em valores superiores àqueles estabelecidos no Pregão Eletrônico n.º 03/2026, preservando, contudo, a execução do contrato administrativo para assegurar a continuidade do transporte escolar.O agravante sustenta, em síntese, que a providência jurisdicional teria importado indevida substituição da Administração Pública na definição dos preços contratuais, em afronta ao princípio da separação dos poderes; que os valores fixados no pregão fracassado seriam inexequíveis; que a contratação emergencial foi precedida de pesquisa de mercado atualizada; que a empresa contratada não se encontrava impedida de contratar; e que a limitação dos pagamentos ocasionaria risco concreto de interrupção do serviço público.As insurgências, todavia, não comportam acolhimento.1. Dos limites cognitivos do agravo de instrumentoDe início, cumpre registrar que, em sede de agravo de instrumento interposto contra decisão que defere tutela provisória, a atuação do Tribunal deve limitar-se à aferição da presença dos requisitos previstos no artigo 300 do Código de Processo Civil, sem incursão definitiva no mérito da ação originária.Assim, a análise recursal não se destina a declarar, desde logo, a nulidade da Dispensa de Licitação n.º 10/2026, a existência efetiva de superfaturamento ou a responsabilidade dos agentes envolvidos. Tais matérias dependem de regular instrução probatória e serão examinadas oportunamente pelo Juízo de origem.Neste momento, importa verificar se o conjunto documental revela elementos suficientes de probabilidade do direito e perigo de dano aptos a justificar a contenção cautelar dos pagamentos questionados.E, sob esse prisma, a decisão agravada deve ser mantida.2. Da regularidade do controle jurisdicional e da inexistência de violação à separação dos poderesNão prospera a alegação de que a decisão recorrida teria usurpado competência da Administração Pública ou promovido a fixação judicial de preços em contrato administrativo.É certo que não compete ao Poder Judiciário substituir o administrador na formulação de escolhas técnicas legítimas, tampouco definir, com base em critérios próprios de conveniência e oportunidade, o preço adequado de uma contratação pública.A hipótese dos autos, contudo, é substancialmente distinta.A decisão agravada não criou um novo valor para a prestação dos serviços, nem estabeleceu preço mediante avaliação econômica autônoma. Limitou-se a determinar, em caráter provisório, a observância de parâmetro financeiro anteriormente elaborado e oficialmente adotado pela própria Administração Pública no Pregão Eletrônico n.º 03/2026.Há diferença inequívoca entre, de um lado, o Poder Judiciário estabelecer originariamente a remuneração de determinado serviço público e, de outro, impedir cautelarmente que a Administração efetue pagamentos substancialmente superiores aos parâmetros por ela mesma fixados poucos dias antes, enquanto não esclarecidas as relevantes inconsistências apontadas na ação popular.Trata-se, portanto, de legítimo controle de juridicidade dos atos administrativos, o qual abrange não apenas a estrita legalidade formal, mas também a observância dos princípios da moralidade, impessoalidade, razoabilidade, proporcionalidade e proteção do patrimônio público, previstos no artigo 37 da Constituição Federal.A separação dos poderes não constitui cláusula de imunidade dos atos administrativos ao controle jurisdicional. Ao contrário, a própria Constituição assegura a inafastabilidade da jurisdição e confere ao cidadão legitimidade para impugnar, por meio de ação popular, atos lesivos ao patrimônio público e à moralidade administrativa.Como bem salientado pelo Ministério Público, fixar preço é estabelecer, por juízo próprio, o valor que deve remunerar o serviço; recusar provisoriamente o pagamento de valores que excedem parâmetro já produzido e validado pela Administração constitui providência diversa, voltada à preservação do erário e à coerência da atuação administrativa. Incide, ainda, a teoria dos motivos determinantes, segundo a qual a validade do ato administrativo vincula-se aos fundamentos fáticos e jurídicos apresentados pela própria Administração.Se, ao instaurar o Pregão Eletrônico n.º 03/2026, o Município declarou que determinados valores máximos eram compatíveis com a realidade do mercado regional, a adoção, poucos dias depois, de preços significativamente superiores exige motivação concreta, tecnicamente demonstrada e proporcional à alteração promovida.A tutela jurisdicional, nesse contexto, não se volta contra uma escolha administrativa legítima, mas visa impedir que a Administração se afaste, sem justificação suficiente, das premissas econômicas por ela mesma anteriormente estabelecidas.Também não se acolhe a alegação de que o artigo 5º, § 4º, da Lei n.º 4.717/1965 autorizaria apenas a suspensão integral do ato impugnado.O poder geral de cautela permite ao julgador adotar a medida provisória adequada, necessária e menos gravosa para neutralizar o risco identificado. Se seria juridicamente possível suspender integralmente o contrato diante de indícios de lesividade, com maior razão se revela admissível a providência intermediária adotada pelo Juízo de origem, que preservou a continuidade do transporte escolar e limitou apenas os desembolsos controvertidos.A solução recorrida, longe de extrapolar os limites da jurisdição, revelou-se proporcional e prudente.3. Da probabilidade do direito e dos indícios concretos de irregularidadeA probabilidade do direito decorre do conjunto de circunstâncias objetivas reunidas nos autos.Conforme se extrai da documentação, a empresa posteriormente contratada em caráter emergencial participou do Pregão Eletrônico n.º 03/2026 e apresentou proposta para a prestação dos mesmos serviços.O certame não fracassou por ausência de interessados, tampouco porque as propostas tenham sido formalmente declaradas inexequíveis. O insucesso decorreu da falta de apresentação dos documentos necessários à habilitação das empresas participantes.Esse dado é relevante porque enfraquece a alegação de que os valores fixados no pregão anterior seriam, por si sós, incompatíveis com o mercado.Com efeito, a própria empresa Thomaz e Thomaz Ltda. manifestou interesse na contratação e apresentou proposta nos parâmetros do certame. Se posteriormente passou a reputar insuficientes aqueles valores, seria indispensável a demonstração técnica de fato econômico superveniente, de elevação comprovada dos custos ou de peculiaridades específicas da contratação emergencial capazes de justificar os expressivos acréscimos.Entretanto, os autos revelam divergências substanciais entre os valores constantes do pregão e aqueles pactuados na contratação direta.Segundo o parecer da Procuradoria de Justiça, os aumentos alcançaram patamar de até 134% em determinadas linhas, como na Linha 12, cujo valor por quilômetro passou de R$ 12,92 para R$ 30,33. A discrepância, isoladamente, não autoriza concluir definitivamente pela existência de superfaturamento. Todavia, conjugada com os demais elementos, constitui indício suficientemente grave para justificar a tutela cautelar.Também merece consideração a proximidade temporal entre os procedimentos.O Pregão Eletrônico n.º 03/2026 fracassou em 29 de janeiro de 2026. No dia subsequente, a empresa contratada já teria apresentado nova cotação com valores significativamente superiores. Além disso, o Documento de Formalização de Demanda estaria datado de 23 de janeiro de 2026, embora tenha sido impresso em 2 de fevereiro de 2026.O reduzido intervalo entre o fracasso do certame e a nova contratação, aliado às inconsistências documentais apontadas, recomenda maior cautela quanto à alegação de que houve ampla, reiterada e atualizada pesquisa de mercado.Não se está, repita-se, afirmando neste julgamento que o documento tenha sido falsificado ou que a contratação tenha sido fraudulentamente arquitetada. O que se reconhece é que as circunstâncias são objetivamente suficientes para instaurar dúvida relevante quanto à regularidade da formação do preço, legitimando a preservação provisória do erário até o aprofundamento da instrução.A lesividade apontada tampouco se restringe à dimensão financeira.Foram também indicados possíveis descumprimentos das exigências contratuais relativas ao ano mínimo de fabricação dos veículos utilizados e à utilização de veículo que não constaria da relação oficial da empresa contratada.Desse modo, há um conjunto convergente de indícios, e não mera alegação abstrata ou comparação aritmética descontextualizada.4. Do enquadramento jurídico da contratação diretaO agravante defende que a contratação emergencial foi regularmente fundamentada no artigo 75, inciso VIII, da Lei n.º 14.133/2021, diante da necessidade de assegurar o transporte escolar no início do ano letivo.A essencialidade do serviço e a necessidade de evitar sua interrupção são incontroversas.Todavia, a urgência na prestação do transporte escolar não afasta o dever de a Administração demonstrar a adequação jurídica da hipótese de contratação direta e, sobretudo, a compatibilidade dos preços ajustados com o mercado.A existência de situação emergencial pode justificar a contratação imediata, mas não autoriza, automaticamente, o afastamento de todos os parâmetros econômicos anteriormente adotados pela própria Administração.Em outras palavras, a urgência do serviço não se confunde com urgência para pagamento de valores substancialmente superiores, sem demonstração técnica suficiente.Também se mostra plausível, em cognição sumária, o questionamento quanto à utilização do inciso VIII do artigo 75 da Lei n.º 14.133/2021, em detrimento da hipótese prevista no inciso III do mesmo dispositivo, relativa à licitação fracassada, especialmente porque esta última preserva as condições constantes do edital anterior.O enquadramento jurídico definitivo da contratação dependerá da instrução processual. Entretanto, a proximidade temporal entre o fracasso do certame e a dispensa emergencial, sem demonstração de circunstância autônoma e superveniente, reforça a necessidade de manutenção da cautela.5. Da inabilitação da empresa e da ausência de sanção administrativa préviaAssiste razão ao agravante ao afirmar que a inabilitação em procedimento licitatório não gera, automaticamente, impedimento de licitar ou contratar com a Administração Pública.A imposição de sanções administrativas exige regular processo sancionador, com observância do contraditório e da ampla defesa, nos termos da Lei n.º 14.133/2021.Todavia, essa premissa não conduz à reforma da decisão.A tutela deferida não aplicou à empresa contratada a sanção de impedimento de licitar ou contratar. Tampouco declarou sua inidoneidade.A circunstância de a mesma empresa haver deixado de apresentar a documentação de habilitação no pregão e, logo após, ter sido contratada diretamente por valores significativamente superiores foi considerada apenas como elemento fático relevante para a aferição da moralidade e da regularidade da contratação.A ausência de sanção administrativa formal não impede o Poder Judiciário de examinar, em sede de ação popular, se a sequência dos acontecimentos revela indícios de favorecimento, desvio de finalidade ou lesão ao patrimônio público.São planos jurídicos distintos.Uma coisa é impor penalidade administrativa à empresa. Outra, inteiramente diversa, é considerar sua conduta anterior como elemento integrante do contexto probatório necessário à avaliação da legitimidade da contratação direta.6. Da presunção de legitimidade dos atos administrativosTambém não procede a invocação da presunção de legitimidade como fundamento suficiente para a revogação da medida.A presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos é relativa e admite prova em contrário.Em sede de tutela de urgência, não se exige demonstração definitiva da ilegalidade, sob pena de esvaziamento da própria função cautelar. Basta a presença de elementos concretos capazes de revelar plausibilidade da pretensão e risco de dano.No caso, a presunção favorável à Administração encontra-se confrontada por circunstâncias específicas: contratação da mesma empresa que participou do certame anterior; fracasso decorrente de inabilitação documental, e não de inexequibilidade econômica; aumento expressivo dos preços; proximidade temporal dos procedimentos; inconsistências na formalização da demanda; e possíveis desconformidades na execução do serviço.Esses elementos são suficientes, ao menos nesta etapa processual, para relativizar a presunção administrativa e justificar o controle jurisdicional cautelar.7. Da liberdade econômica e do equilíbrio econômico-financeiroA invocação da Lei n.º 13.874/2019 igualmente não altera a conclusão.A empresa contratada não se encontra, no caso, sujeita apenas ao poder de polícia estatal no exercício ordinário de atividade econômica privada. Integra relação jurídica contratual com a Administração Pública, submetida ao regime administrativo e aos princípios constitucionais que regem a utilização de recursos públicos.A livre iniciativa não assegura direito ao recebimento de valores cuja legitimidade se encontra seriamente questionada em ação popular.Da mesma forma, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo constitui garantia relevante, mas sua violação não pode ser presumida.Para demonstrar que a limitação cautelar dos pagamentos inviabilizaria a execução contratual, seria necessária a apresentação de planilhas de custos, demonstrativos operacionais, composição do valor por quilômetro, impacto de combustíveis, manutenção, mão de obra, seguros e demais elementos técnicos.Nada disso foi concretamente comprovado.O Município limitou-se a afirmar que a redução dos pagamentos tornaria inviável a prestação do serviço, sem apresentar documentação técnica apta a demonstrar essa conclusão.A fragilidade da alegação se evidencia ainda mais pelo fato de a própria contratada ter participado do certame anterior e ofertado preços próximos daqueles que agora sustenta serem insuficientes.8. Da inexistência de periculum in mora inversoO alegado perigo de dano reverso igualmente não restou demonstrado.A decisão agravada não determinou a suspensão da contratação nem a interrupção do transporte escolar. Ao contrário, preservou expressamente a execução do contrato, justamente para garantir a continuidade do serviço público essencial.A eventual paralisação foi apresentada pelo agravante como consequência necessária da limitação dos pagamentos. Todavia, não foram juntados documentos que demonstrem que a contratada tenha comunicado a impossibilidade de prosseguir, que esteja em situação financeira incapacitante ou que os valores provisoriamente admitidos sejam insuficientes para suportar os custos operacionais.Trata-se, portanto, de risco hipotético.As contrarrazões destacam, com acerto, que a alegação de interrupção do transporte escolar não veio acompanhada de prova concreta e que a própria decisão recorrida preservou a continuidade do serviço. Em sentido oposto, o risco de dano ao erário possui maior concretude.Segundo o parecer ministerial, a continuidade dos pagamentos nos valores integralmente contratados poderia gerar prejuízo estimado superior a R$ 1,3 milhão, cuja recomposição futura seria incerta e potencialmente dificultosa. Entre o risco abstrato de paralisação, não demonstrado tecnicamente, e o risco concreto de desembolso continuado de valores potencialmente lesivos ao patrimônio público, revela-se acertada a solução cautelar adotada na origem.9. Da proporcionalidade da medidaA tutela concedida observou os critérios da adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.É adequada porque impede, provisoriamente, a continuidade de pagamentos possivelmente excessivos.É necessária porque medida menos restritiva não se mostraria apta a evitar o dano continuado ao erário.E é proporcional porque não suspendeu integralmente a contratação, preservando o transporte escolar e o acesso à educação dos alunos da rede pública.A decisão recorrida encontrou ponto de equilíbrio entre dois interesses públicos relevantes: de um lado, a continuidade do serviço essencial; de outro, a proteção do patrimônio público e da moralidade administrativa.Não há, pois, fundamento jurídico ou probatório suficiente para sua reforma.Registre-se, por fim, que a manutenção da tutela não importa conclusão antecipada acerca da nulidade da contratação, da existência efetiva de sobrepreço ou da responsabilidade dos envolvidos.A medida é provisória e poderá ser revista pelo Juízo de origem caso a instrução demonstre a regularidade dos preços, a efetiva necessidade dos valores contratados ou a alteração das circunstâncias atualmente consideradas.DISPOSITIVODiante do exposto, em consonância com o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça, voto no sentido de conhecer e negar provimento ao Agravo de Instrumento, mantendo-se integralmente a decisão agravada.É como voto.